Woningprogrammering in Rivierenland: een adaptieve oogst

Regio Rivierenland is een samenwerkingsverband van acht gemeenten: Buren, Culemborg, Maasdriel, Neder-Betuwe, Tiel, West Betuwe, West Maas en Waal en Zaltbommel. Samen tellen ze een kwart miljoen inwoners. Op de woningmarkt delen ze hun ligging aan de rand van de invloedsfeer van qua woningmarkt oververhitte steden als Utrecht, Arnhem, Nijmegen, Ede en Den Bosch. Waar in de gemeenten in Rivierenland van oudsher vooral werd gebouwd voor de lokale behoefte, neemt de instroom uit deze windrichtingen nu sterk toe.

Adaptiviteit is troef in tijden van onzekerheid

Als er iets zeker is op de woningmarkt, is het dat overheden, ontwikkelaars en bouwers momenteel niet in staat zijn de woningvraag bij te benen. Dat geldt ook voor een niet-stedelijke regio als Rivierenland, waar de kopers van steeds verder weg komen, tot de Randstad aan toe. Wat de woningmarkt onzeker maakt, is dat de prille woningbouwplannen van vandaag pas over een jaar of tien daadwerkelijk onderdak bieden. De woningvraag, woonwensen, bouwkosten, de arbeidsmarkt en de demografie: allen zijn met een horizon van tien jaar enorm veranderlijk. Zeker met de ontwikkeling van de complexere locaties is veel tijd gemoeid. Het meeste tijd kost immers het plukken van het hooghangende fruit. Met de uitval en vertraging van woningbouwplannen als zekerheid, wordt er in bijna elke regio ingezet op hogere aantallen: overprogrammering. De vraag die dan nog onverminderd om een antwoord vraagt: wat is – over tien jaar – de juiste woning, voor de juiste bewoner, op de juiste plek?

Speelruimte, monitoring en samenspel

Adaptief vermogen komt bij uitstek van pas als de maatregelen van vandaag pas met enige vertraging het vurig gewenste effect sorteren, en er in de tussentijd een hoop onzekerheid is. Verantwoordelijk minister De Jonge kent het nog van zijn vorige baan: varen op zicht en sturen in de achteruitkijkspiegel waren in de coronacrisis aan de orde van de dag. Voor een adaptieve aanpak of programmering zijn drie elementen cruciaal, in welke context dan ook:

• Een goede monitoring: welke actuele, relevante informatie is er beschikbaar over vraag en aanbod?
• Een goed georganiseerd samenspel tussen alle betrokken partijen: wie kan wanneer keuzes maken, en wat valt er precies te kiezen?
• Voldoende speelruimte voor aanpassing: dat vraagt om besluiten die niet onherroepelijk zijn, maar flexibel en/of een fasering kennen.

“Het samen doorlopen van de leerkring met begeleiding van Platform31 heeft ons de kans gegeven om als regio stil te staan bij de woningmarktvraagstukken waar we dagelijks mee geconfronteerd worden. Het heeft ons doen beseffen dat er al een hele goede basis ligt voor een adaptievere aanpak van onze regionale woningbouwprogrammering. Zo werken we al heel lang en heel intensief samen op het gebied van wonen en hebben we ook al een gezamenlijk monitoringsysteem. Toch gaat nog lang niet alles zoals we het zouden willen. Verder investeren in samenwerking, met name ook met partijen als woningcorporaties, ontwikkelaars en bouwers, en het verder uitbouwen van onze monitor zijn twee van de inzichten die we hebben ‘geoogst’. Het mooie is dat beide zaken inmiddels ook al in gang zijn gezet.” – Edwin Prins en Eline Stam-van Kessel, Regio Rivierenland

Een adaptieve oogst: vier inzichten en voornemens uit Rivierenland

1. Markt en overheid: een gedeelde opgave

Het bouwen van woningen is een samenspel tussen (semi-)overheden en marktpartijen. Woningen die provincies, gemeenten en corporaties programmeren, zijn in de realisatie afhankelijk van ontwikkelaars en bouwers. Op projectniveau is er uiteraard veel contact en afstemming. Binnen welke kaders (prijs, kwaliteit, doelgroep) mag er worden gebouwd? Wat als er duurzaamheidseisen bijkomen, of als bouwkosten door crises hoger uitvallen? Zonder wrijving geen woning. Tegelijkertijd denken medewerkers dat meer onderling begrip zijn vruchten kan afwerpen. Naast schurende belangen, is er immers ook een gedeelde opgave die het projectniveau overstijgt. Tijdens de leerkring bracht de gemeente Zwolle inspiratie met een toelichting op hun Zwols Concilium. Deze samenwerking tussen allerlei ‘ketenpartners’ aan ‘de voorkant’, dus projectoverstijgend, draagt bij aan meer begrip, het benutten van ieders kennis en voelsprieten en het samen op de kaart zetten van (de wijze van gebiedsontwikkeling in) de regio. In een meer verregaande samenwerkingsvorm zijn harde of zachte afspraken denkbaar die richting geven aan concrete projecten die komen.

2. Naar een nieuwe, regionale monitor

De monitoring wordt in Regio Rivierenland al regionaal opgepakt en vernieuwd. Ook relevante woningmarktinformatie gaat worden ontsloten, zodat de monitor een kennisportal wordt voor alle partijen die actief zijn in de regio. Het kan van waarde zijn als die actuele informatie toont over de bezetting van de plancapaciteit, de voortgang van plannen en de kwalitatieve aard van de plannen. Dat laatste gaat niet alleen over prijsklasse, maar ook over doelgroepen. Welke projecten knellen en wat doet dat – kwalitatief en kwantitatief – voor de verschillende gemeenten opgeteld? Gemeenten hebben dat voor eigen plannen doorgaans wel in beeld, maar niet altijd voor die van buurgemeenten. Relevante partijen zijn niet alleen gemeenten en de provincie, maar ook corporaties, ontwikkelaars, makelaars en andere betrokkenen. Ieder heeft een eigen netwerk, eigen actuele informatie, eigen voelsprieten. Door die informatie onderling te delen – dat impliceert een bepaald niveau van transparantie – ontstaat gezamenlijke beeldvorming en wordt een gesprek over ieders oordeelsvorming gevoerd.

3. Adaptief én kwalitatief programmeren

Overprogrammeren is in het gros van de woningmarktregio’s inmiddels staande praktijk: 120 of 130 procent van de behoefte in de monitor opnemen, want uitval en vertraging zijn onontkoombaar. Bewerkelijker is het om op kwaliteit te sturen. De vele ambities – duurzaamheid, gezondheid, specifieke doelgroepen, voorzieningen – worden door opdrachtnemers als een stapeling ervaren. Een overprogrammering van kwalitatieve eisen knelt in de uitvoering, zeker wanneer er gedurende de planvorming eisen bij komen. Integrale afwegingskaders helpen bij het realistische gesprek over de kwaliteiten waaraan moet worden voldaan. In sommige regio’s, zoals West-Friesland, wegen ze met een regionaal kader af; in de gemeente West Maas en Waal doen ze dat met een eigen scoretabel. Door met ondergrenzen te werken en compensatieruimte te bieden (denk aan het eindexamen) kan de overheid zowel grenzen stellen als een ‘plus’ op bepaalde thema’s stimuleren. In theorie leidt deze werkwijze tot een gesprek over wat de ontwikkeling bijdraagt aan omgevingskwaliteit en maatschappelijke opgaven. Om het realisme en de gedragenheid van zo’n afwegingskader te borgen, loont het om bij de bouw van zo’n tool ontwikkelende partijen te betrekken.

4. Kwaliteit realiseren: korte lijntjes met corporaties en projectleiders

De ‘wet van verlies van ambitie’ maakt inzichtelijk hoe tijdens een planproces oorspronkelijke ambities uit een plan weglekken. Noud te Riele en Stijn van Liefland ontwikkelden dit concept, gericht op duurzame ambities in het bijzonder. Ook voor integrale ambities is het een treffende simulatie van de werkelijkheid. Sommige ambities lekken bewust weg uit een plan, als gevolg van afwegingen, financiële schaarste of juridische dan wel technische beperkingen. Andere lekken onbewust en onnodig weg, wat resulteert in bijvoorbeeld slechte communicatie of onduidelijk eigenaarschap. Om de ambities in woningbouwplannen hoog te houden, helpen afwegingskaders zoals onder punt 3 besproken. Belangrijk is dan wel dat medewerkers Wonen betrokken en op de hoogte blijven, ook wanneer een plan verplaatst van de intaketafel naar de omgevings- of projecttafel. In de overdracht van een plan naar een project wil nog wel eens onbewust ambitie weglekken, zelfs nadat een plan publiek- of privaatrechtelijk ‘vaststaat’ en de realisatie in gaat. Contact tussen beleidsmedewerkers en de projectleider over voortgang en randvoorwaarden loont dan de moeite. Ook in de afstemming tussen corporaties en de gemeente valt ambitie te winnen of verliezen, zeker wanneer abstracte begrippen en definities uit prestatieafspraken concreet moeten worden toegepast. Voldoen de uiteindelijke plannen nog wel aan de letter én geest van die afspraken? In gel*l kun je niet wonen; in kwaliteit op papier kun je niet leven.

Wet van verlies van ambitie. Bron: Stijn van Liefland (2011)