Schakelen door de schalen
Er komt veel beleid van ‘boven’ op wijken af. De druk is hoog om doelgroepen te huisvesten in een krappe woningmarkt. Beleid is gefragmenteerd en iedereen doet zijn best om maatschappelijke meerwaarde te bewerkstelligen. In dit proces van schakelen door de schalen en schakelen tussen domeinen worden diverse keuzes gemaakt die opgeteld onbewust negatieve gevolgen kunnen hebben voor specifieke wijken in onze steden. Om dit te ondervangen zijn ook beleidskeuzes mogelijk die rekening houden met de leefbaarheid in wijken. Aan de hand van de succesvolle opgave-overstijgende aanpak in de gemeente Utrecht gaan we na: bij welke stappen werd er wél rekening gehouden met de wijken? Waar kon het even niet, en waar is structureel te weinig oog voor?
Hoe huisvesten we statushouders in Nederland?
Asielzoekers die een verblijfsvergunning krijgen zijn vanaf dat moment statushouders, ook wel vergunninghouders genoemd. Verschillende overheidslagen en maatschappelijke organisaties werken samen om een passende woning te vinden voor deze groep en om ze op te nemen in de samenleving. Het Rijk bepaalt elk half jaar hoeveel statushouders elke gemeente moet huisvesten en legt dit vast in de gemeentelijke taakstelling. De provincie is interbestuurlijk toezichthouder en kan ingrijpen als wettelijk vastgelegde taken niet (juist) worden uitgevoerd. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) koppelt statushouders aan een gemeente. Gemeenten gaan op zoek naar passende woonruimte en hebben hier tien weken de tijd voor. Maar door de krapte op de woningmarkt is niet altijd direct woonruimte beschikbaar. Hierdoor blijven statushouders bijvoorbeeld langer in een azc. Statushouders komen vrijwel altijd in wijken met veel corporatiebezit terecht: families in een eengezinswoning, jonge alleenstaande statushouders vaak een kamer in een huis met andere woningzoekenden. Woningzoekende statushouders zijn verplicht om de woonruimte die een gemeente aanbiedt te accepteren.
De Kansenmakers
De provincie kan naast toezichthouder ook andere rollen pakken in de huisvesting van statushouders. Rutger Oolbekkink werkt als Kansenmaker bij de provincie Utrecht: “De provincie kan gemeenten onder extra toezicht plaatsen of een gedeputeerde poolshoogte laten nemen als ze niet aan de rijkstaakstelling voldoen. Uniek aan de provincie Utrecht is het Kansenmakersteam dat de gemeenten intensief ondersteunt bij het vinden en verzilveren van oplossingen in de asielketen.” Bijvoorbeeld met het instellen van het platform ‘bovenlokale matching statushouders’ waar gemeenten vraag en aanbod van woonruimten beter op elkaar aan kunnen laten sluiten.
Oolbekkink licht een goed voorbeeld uit van gemeente Utrecht en het COA – uit 2018, van ver voor de versnellingspilot – over de opvang van driehonderd asielzoekers in Overvecht, een kwetsbare wijk in Utrecht: “Wij pleiten richting gemeenten altijd voor duurzame opvangplekken. In Overvecht is besloten om de wijk mee te laten profiteren, door behalve asielzoekers te huisvesten ook dertig tijdelijke woningen voor starters en een wijkvoorziening te realiseren. In ‘Plan Einstein’ konden alle wijkbewoners gebruikmaken van het cursusaanbod. Dat bleek een succes en is nu vertaald in de ‘Utrechtse aanpak’. Deze aanpak wordt gedragen door gemeenten en provincie. In Utrecht willen we opvangplekken die een positieve invloed hebben op de plek waar ze staan: waar verschillende groepen samenleven en waar asielzoekers snel kunnen meedoen met taal en werk. We kijken steeds of een opvanglocatie ook iets kan brengen voor omwonenden.” Inmiddels is met ondersteuning door het kansenmakersteam in februari vorig jaar een vervolg op het Plan Einstein gerealiseerd in Overvecht: het Plan Einstein Pahud. Een wijkvoorziening waar asielzoekers en jongeren samenwonen en samen met andere Utrechters elkaar kunnen treffen voor activiteiten en cursussen.
Oolbekkink ziet dat gemeenten zich bij de huisvesting van statushouders zorgen maken over de druk op sociale voorzieningen, zoals zorg en onderwijs. “Dus moet er geld bij vanuit het Rijk en blijven wij zoeken naar oplossingen op regioniveau, zoals de inzet van gepensioneerde onderwijzers en huisartsen.” Om deze reden is het Kansenmakersteam uitgebreid met een sociale Kansenmaker.
De provincie Utrecht was niet actief betrokken bij de versnellingspilot die de gemeente Utrecht in juli 2022 startte, maar zag als toezichthouder dat de taakstelling hiermee gehaald werd.
Momentum voor de versnellingspilot
Veel gemeenten worstelen steeds meer met de huisvesting van statushouders door het beperkte aanbod aan woningen en de toenemende concurrentie aan de onderkant van de woningmarkt. Jasper Boskamp, manager Volkshuisvesting bij woningcorporatie Portaal, vertelt dat collega-corporatie Woonin een eerste balletje opgooide over de versnellingspilot voor statushouders. “Het was een goed moment om deze pilot te draaien, omdat ’s zomers weinig mensen reageren op woningen.” Na overleg besloot de gemeente Utrecht in juli 2022 om vrijwel alle vrijkomende sociale huurwoningen voor een periode van zes weken naar statushouders te laten gaan.
Dat was nodig om de achterstand in het huisvesten van statushouders in te lopen en volle asielzoekerscentra in Nederland te ontlasten.
Twee wethouders en een bestuurlijke vertegenwoordiging vanuit de woningcorporaties, het COA en VluchtelingenWerk vormden samen een regiegroep. Geert Robroek, die de versnellingsactie coördineerde bij de gemeente Utrecht: “We hebben heel snel gesprekken gevoerd met alle betrokkenen. Met het Rijk spraken we af om het zoet en het zuur van het project voor de stad te verdelen. Het zuur was zes weken geen reguliere woningtoewijzing via WoningNet, maar daartegenover stonden gelden van het Rijk voor het versnellen van de bouw van duizend flexwoningen.”
Woning zoekt statushouder
Vervolgens startten werkgroepen om het proces van woningtoewijzing te stroomlijnen. Portaal maakte met andere corporaties overzichten van vrijgekomen woningen en de bijbehorende kenmerken. Boskamp: “Het devies werd ‘woning zoekt statushouder’ in plaats van andersom. Daarvoor hebben we concessies moeten doen op het gebied van toewijzingscriteria, maar de criteria rond veiligheid bleven overeind.”
De corporaties, gemeente en het COA zaten fysiek bij VluchtelingenWerk om statushouders een woning toe te wijzen, in te schrijven en meteen de toeslagen te regelen. Statushouders konden in de pilot de woningen niet bezichtigen en mochten aangeboden woningen niet weigeren, tenzij sprake was van een mismatch op het gebied van veiligheid. Boskamp geeft aan: “In het begin verliep het matchingproces soepel omdat we snel gezinnen konden plaatsen. Daarna ging het moeizamer omdat de éénpersoonshuishoudens overbleven en we daar simpelweg niet genoeg woningen voor hadden.” Bij de plaatsing van de statushouders is niet naar een bepaalde wijk gekeken, wel naar de match tussen statushouders en woningen. Na vier weken was deze matching al gerealiseerd en werd de pilot, dankzij de weggewerkte achterstand, stopgezet.
Landingsfase: een boeggolf aan werk
Echter, na de afronding van het matchingsproces was het werk nog niet gedaan. Zohra Lazaar, projectmanager werk en inkomen bij de gemeente Utrecht, licht toe: “Binnen de gemeente zijn we overgegaan van huisvesting naar werk, inkomen en inburgering. Hoewel de versnellingsactie naar de reguliere lijn overging voor het begeleiden van statushouders naar hun traject, heeft de toename van aanmeldingen impact gehad op bepaalde aspecten van onze werkwijze. Een voorbeeld is het financieel ontzorgen van statushouders met een bijstandsuitkering, wat voor de eerste zes maanden een wettelijke verplichting is. Ook heeft deze groei ervoor gezorgd dat de relevantie van samenwerking met verschillende partners in de keten nog duidelijker wordt.” Boskamp vult aan: “Wat beter kon, is de nazorg voor de statushouders. Het matchen van woningen met zoekenden ging goed, maar voor de organisaties die daarna aan de slag moesten was het soms te veel. Denk bijvoorbeeld aan VluchtelingenWerk, dat plotseling een hele bulk statushouders moest begeleiden.”
Evaluatie en vervolg
Een geleerde les is om niet te vroeg te juichen; met een matching op papier is de statushouder nog niet gehuisvest en ingeburgerd. Dan begint het proces pas. Terugkijkend op de pilot geeft Boskamp aan: “We moeten nog onderzoek doen naar wat het heeft betekend voor de leefbaarheid in met name kwetsbare wijken, maar de eerste signalen vallen mij enorm mee.” Zonder de pilot te willen herhalen, proberen de gemeente en Portaal de behaalde versnelling in de procedures te bestendigen. Robroek geeft aan: “We maken met de collega’s van inburgering, Vluchtelingenwerk en de corporaties uniforme afspraken om dit vast te houden.” Boskamp: “We zijn als woningbouwcorporatie soepeler geworden in de afweging om een statushouder ergens te plaatsen, mede omdat de grote taakstelling dit nodig maakt.”
Gemeentelijke uitdagingen
Volgens Robroek staan gemeenten voor grote uitdagingen: “Zeker bij de huidige woningschaarste is het ingewikkeld dat je als gemeente voor de statushouders een wettelijke taakstelling hebt van het Rijk en voor de andere doelgroepen, die minstens zo kwetsbaar zijn, niet. Aanleiding van deze noodgreep ligt in het gegeven dat we te weinig consequenties van bepaald landelijk beleid hebben doordacht. De extramuralisering van de zorg en rijksprogramma’s als ‘Langer thuis’ opgevolgd door ‘Wonen en zorg voor ouderen’ en ‘Een thuis voor iedereen’ drukken op de huisvesting in het sociale segment. Tegelijkertijd is de woningnood hoog. Dit zorgt allemaal voor drukte en schaarste.” Het verklaart dat anderhalf jaar na de pilot de gemeente Utrecht wederom kampt met een achterstand op de taakstelling huisvesting statushouders van het Rijk. De gemeente gaat de pilot niet herhalen, want naast het inlopen van de achterstand op de taakstelling leidde deze in 2022 ook tot commotie onder mensen die ook wachten op een woning.
Kwetsbare wijken
In kwetsbare wijken, met een hoog aandeel sociale huurwoningen en met een relatief hoge mutatiegraad, is de druk het meest voelbaar. Relatief veel urgenten komen hier terecht: mensen met psychische problemen, dak- en thuislozen of ex-gedetineerden. Statushouders worden weliswaar verspreid over de gehele stad, maar kwetsbare wijken met veel sociale huurwoningen zullen de nieuwe instroom gaan merken. Anderhalf jaar na de pilot beschrijft de Volkskrant
de zorgen van de woningcorporatie Woonin over de leefbaarheid in de wijk Overvecht als het aantal urgente bewoners toeneemt. De zorgen betreffen dus niet de statushouders zelf, maar wel de cumulatie van steeds meer urgente doelgroepen in een wijk waar toch al veel problemen zijn.
Conclusie
In deze casus komt de verwevenheid tussen een veelheid aan partijen op verschillende schaalniveaus goed tot uiting om domeinoverstijgend te werken aan de huisvesting en integratie van statushouders. De Rijksoverheid, de provincie, de gemeente, woningcorporaties en het COA hebben hier allen een of meer rollen in. Maatschappelijke druk en tijdsdruk hebben hierin zeker geholpen. Het wijkperspectief is hier echter niet te allen tijde goed in meegenomen met mogelijk negatieve gevolgen voor deze wijken.
Figuur: Janneke ten Kate
Rijksprogramma’s vanuit verschillende ministeries roepen gemeenten op om kwetsbare doelgroepen te huisvesten in een krappe woningmarkt. De taakstelling inzake het huisvesten van statushouders is daar slechts één van. Het ministerie werkt met aantallen, prognoses, overtuigingskracht en monitoring om dit voor elkaar te krijgen. Daarnaast werd in het geval van Utrecht iets extra’s ingezet: de belofte van meer flexwoningen aan de stad als goed werd meegewerkt aan de huisvesting van statushouders.
We zien ook dat de provincie Utrecht, naast toezichthouder, extra inzet pleegt om het huisvesten van statushouders in de stad Utrecht te accommoderen. Zo is een ‘kansenmakersteam’ geïnstalleerd, dat een wijkvoorziening stimuleerde in een wijk waar veel statushouders terechtkomen en gemeenten ondersteunt bij het aansluiten van vraag en aanbod van huisvesting van statushouders en bij het realiseren van opvanglocaties voor asielzoekers en Oekrainers. Gemeente(n) en provincie werken in deze opgaven volgens de gezamenlijke en wijkversterkende ‘Utrechtse aanpak’. Daarnaast zoekt een sociale kansenmaker op regionaal niveau naar manieren om de druk op gezondheidszorg en scholen door de huisvesting van de doelgroep op te vangen.
De betreffende woningcorporaties hebben zich ingezet om akkoord te gaan met en mee te werken aan een tijdelijk arrangement. In een vastgestelde periode werd absoluut voorrang gegeven aan het huisvesten van statushouders. En ook de gemeente, het COA en Vluchtelingenwerk zetten zich in voor versnelling en opschaling van procedures.
Het doel van het project is behaald: vele huishoudens met een verblijfsstatus zijn versneld geplaatst in Utrechtse wijken. Zonder flankerende maatregelen komt deze opgave echter lineair terecht in (1) de huursector, (2) daarbinnen de sociale huursector, en (3) daarbinnen het goedkopere deel. Deze drie ‘afslagen’ zijn al in het reguliere beleid verweven. De koopsector en de particuliere verhuur vallen immers buiten beschouwing. Als de tijdsdruk vervolgens ook hoog is – zoals in deze pilot – is men ook meer afhankelijk van (4) wijken met veel woningmutaties. Kortom: wijken waar veel huishoudens met sociaaleconomische achterstanden wonen en de leefbaarheid en veiligheid onder druk staat.
Het proces van de vier bovengenoemde ‘afslagen’ ontmoet sinds een aantal jaren een tegenbeweging. De toenemende druk op kwetsbare wijken trekt meer en meer de aandacht, zoals in de wijkaanpak van Overvecht. Veel wijkprogramma’s en beleidsplannen gericht op deze wijken zoeken naar het veranderen of het sterker reguleren van de instroom van nieuwe bewoners. Daarmee nemen de alternatieven voor nieuwe bewoners die als ‘kwetsbaar’ worden gezien af. Belangrijk is daarom bij het huisvesten van statushouders het speelveld te verruimen en meer afslagen te ontwikkelen. Hier wordt op diverse plekken al mee geëxperimenteerd: de gehele stad, de gehele regio en de gehele woningvoorraad.