Regioakkoord Rotterdam leidt tot betere verdeling van de sociale voorraad in de regio

Als vervolg op de vroegere stadsregio besloten de gemeenten Albrandswaard, Barendrecht, Capelle a/d IJssel, Brielle, Hellevoetsluis, Krimpen a/d IJssel, Lansingerland, Maassluis, Nissewaard, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Westvoorne * in de regio Rotterdam in 2014 vrijwillig samen te werken op het gebied van Wonen. Dat doen zij in het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). In de hernieuwde regionale samenwerking stemden gemeenten de woonruimtebemiddeling af, waren zij gesprekspartner voor de corporatiekoepel en provincie. De ‘Woningmarktstrategie en Woonvisie regio Rotterdam 2014-2020’ was het laatste document van de stadsregio dat paste in een traditie om te werken aan een meer evenwichtige verdeling van de sociale woningvoorraad over de gemeenten in de regio. Het SvWrR heeft formeel geen bevoegdheden tegenover gemeenten. Daarmee is het samenwerkingsverband een klassieke samenwerking tussen gelijken en was het zaak om tussen gemeenten overeenstemming te vinden.

Stappen om tot een akkoord te komen

Vanaf aanvang was niet alleen de inhoud van de woningmarktstrategie, maar ook het gezamenlijke proces onderwerp van gesprek. De verdeling van sociale huur of andere woningvoorraad zijn onderwerpen waar niet alleen feitelijk verschillen in bestaan, maar waar gemeenteraden en wethouders ook verschillend over denken. Hoe kan je met elkaar in gesprek gaan en een proces ontwerpen dat wederzijds begrip vergroot en een goede uitkomst bevordert?

Op basis van hun ervaringen vertellen Jeffrey van den Hazel en Peter Groeneweg, beide senior adviseurs wonen binnen het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, welke randvoorwaarden helpen om alle perspectieven goed op tafel te krijgen, maar ook om een stap verder te zetten dan alleen de uitwisseling van standpunten. Een belangrijke bouwsteen was te zorgen voor overeenstemming over de gezamenlijke informatie. “De gezamenlijke basis is essentieel om tot afspraken te komen over ieders bijdrage aan de grotere regionale opgave”, vertelt Van den Hazel. Het stafbureau werkte jarenlang samen met gemeenten aan de zorgvuldige opbouw van een samenwerkingsaanpak.

Gezamenlijke basis

In 2018 ramen de samenwerkende gemeenten de woningbehoefte verschillend: er bestaan diverse definities voor de prijssegmenten, die regelmatig van elkaar verschillen. Dat maakt een vergelijking tussen gemeenten en hun bijdragen aan de opgave niet goed mogelijk. Het gebrek aan goede informatie maakt het extra lastig om het goede gesprek met elkaar te kunnen voeren.

Gemeenten besluiten daarom op regionaal afgestemde definities over te stappen voor de raming van de woningbehoefte. De samenwerkende gemeenten spreken in deze periode ook af dat ze de verschillen willen verkleinen. Waar weinig sociale woningen staan, moet het aantal toenemen en omgekeerd. De herverdeling van de sociale woningen wordt vergemakkelijkt door de overmaat aan sociale woningen in de regio, zoals blijkt uit de provinciale behoefteraming van dat moment.

Passend onderzoek en afspraak aanpak

De klassieke behoefteraming verkleint de verschillen tussen gemeenten echter niet. Om die reden kiezen gemeenten voor één gezamenlijk onderzoek naar de woningbehoefte, gericht op het verkleinen van verschillen tussen gemeenten. Dit wordt in de regio het ‘Meer Evenwicht-scenario’ genoemd. Voor elke gemeente wordt inzichtelijk gemaakt welke sociale- en totale woningbouwopgave zij heeft.

In 2019 sloten de gemeenten een eerste regioakkoord over de woningvoorraad en de gewenste nieuwbouw programmering. Daarin stond ook een afspraak over de aanpak van een toekomstig akkoord. De afspraak hield in dat iedere drie jaar een onafhankelijk onderzoeksbureau de behoefteraming zou uitvoeren en zichtbaar zou maken wat de regionale opgave is.

Provincie toetst

In het regioakkoord werd tevens de provinciale rol gedefinieerd, die met de honing en de stok gemeenten stimuleert het onderste uit de kan te halen waar dat nodig is. Wanneer het proces van biedingen achter de rug is, toetst de provincie of de gewenste sociale productie is behaald. Indien nodig spreekt de provincie de ‘onderpresterende’ gemeente aan. In het uiterste geval is dat via een proactieve aanwijzing via het bestemmingsplan. In het regioakkoord beschrijven de partijen de escalatieladder, de provincie is bovendien medeondertekenaar.

Bij de eerste serie woningmarktafspraken in 2019 stelde de provincie uiteindelijk vast dat de ambitie bij vier gemeenten te laag was. Hier moest de provincie dus handhavend optreden. Voordat de provincie bij één gemeente overging tot een proactieve aanwijzing, bood de provincie de onderbiedende gemeenten een extern adviseur aan die samen met de gemeente de nieuwbouw programmering kon doorlichten.

Nanke Hofstra, als adviseur wonen door één van de onderbiedende gemeenten bij het proces betrokken, licht toe: “Soms biedt de lokale context van een gemeente niet de mogelijkheid bij het gewenste bod aan te sluiten. In het geval van deze gemeente bleken de rode contouren zo strak om de kernen te liggen, dat er gewoonweg geen ruimte was voor woningbouw. Ze hadden woningbouwlocaties voor zo’n 500 woningen, waar de lokale behoefte 1.100 woningen was. Ze voldeden als landelijke gemeente ook niet aan de ladder eisen, waardoor een deel van hun behoefte door de provincie over andere gemeenten in de regio verdeeld werd.”

Ze vertelt verder: “Het aantal sociale woningen dat de gemeente moest bouwen om hun bod te halen, lag hoger dan het totaal aantal woningen dat ze konden bouwen. Dan is er natuurlijk geen sprake meer van een gezonde gebiedsontwikkeling. In zo’n geval is het belangrijk uit te leggen waarom het bod te laag is. Vanuit de data – de feiten – geredeneerd. Dat heeft de bestuurder goed gedaan, waardoor er begrip ontstond. Zowel bij regiogemeenten als de provincie. Dat begrip, samen met de feiten en goede wil tonen op de locaties waar het wel kan, heeft bijgedragen aan een verbeterde relatie en een mooie stap van de gemeente richting het ‘meer evenwicht scenario’.”

Maak ieders bijdrage zichtbaar en bespreekbaar

Bijzonder in de aanpak van het samenwerkingsverband is de organisatie van het bestuurlijke gesprek. Om de groep wethouders samen op één lijn te krijgen, organiseerden het stafbureau, de voorzitter en het onderzoeksbureau een bestuurlijk gespreksproces tussen wethouders in kleine groepen. Op basis van de regionale behoefteraming analyseerde het onderzoeksbureau de biedingen van de individuele gemeenten, trok conclusies en stelde het bureau de gespreksonderwerpen voor. In zogeheten driehoeksgesprekken bespraken de wethouders van drie gemeenten elkaars bod. Van tevoren kregen zij de analyse toegestuurd van het eigen bod en dat van de buurgemeenten, hierdoor was uitvoerige, ambtelijke voorbereiding mogelijk.

Het goede gesprek

Bij de samenstelling van de gespreksgroep, koos het stafbureau voor een samenstelling van drie gemeenten met verschillende belangen. Voor het akkoord van 2019 bestond de optie voor bestuurders om na het bestuurlijke gesprek een nieuw bod neer te leggen. Deze optie maakte ook dat het bestuurlijke gesprek voor het eerste akkoord in 2019 soms voorzichtig of politiek-strategisch werd gevoerd. De woningmarkt veranderde ondertussen fors. Waar in 2019 afspraken nog gingen over een afname van de regionale voorraad sociale huur (krimp of ‘stand still’ voor de sociale huur in sommige gemeenten en een kleine opbouw elders), was het beeld in 2022 volstrekt anders: het aanbod sociale woningen moest toenemen en de behoefte aan meer woningen in het middensegment werd onderkend. De gemeenten herhaalden het proces van drie jaar eerder en namen de geleerde lessen uit de eerste gespreksronde mee. Onder druk van de urgentie, werd in de tweede ronde meteen ingezet op het maximale dat een gemeente kon doen en voerden gemeenten hierover wederom gesprekken. Door deze gesprekken kregen bestuurders ook meer inzicht in elkaars positie: wat is mogelijk, maar ook onmogelijk?

Van den Hazel: “Uit de vorige ronde leerden we dat we voorbij de soms voorzichtige biedingen moesten komen. De urgentie stond vast en iedereen moest een stapje extra zetten ten opzichte van de vorige keer.” De rol van het onderzoeksbureau als onafhankelijk voorbereider van het bestuurlijke gesprek bleek ook essentieel. Groeneweg en Van den Hazel vervolgen: “Het onderzoeksbureau bereidde het gesprek voor, analyseerde het bod en benoemde de pijnpunten. Vervolgens konden ook de ambtenaren van de bestuurders alle informatie bestuderen en de wethouder voorbereiden. Zij zorgden ervoor dat het bestuurlijke gesprek meteen over de lastige onderwerpen kon gaan.”

“Bestuurders gingen elkaar daarna bevragen: Wat speelt er in jouw gemeente dat het nog niet lukt om meer sociale voorraad toe te voegen? Hoe kan het dat ik zoveel meer kan toevoegen dan jij? En ook om duidelijk te maken naar elkaar dat het eigen bod gevolgen heeft voor de ander. Zo’n gesprek kan soms best confronterend zijn. Daarom is beslotenheid, vertrouwelijkheid en een kleine bestuurdersgroep in een driehoeksgesprek erg belangrijk.”

Stroef maar wel effectief

Uiteindelijk leidde het gehele proces in 2022 en 2023 tot een nieuw bestuurlijk akkoord. In zowel dit akkoord als het vorige, is het resultaat van de biedingen vastgelegd, maar ook de afspraken over de samenwerking. Voorts is opnieuw de afspraak gemaakt om met een gezamenlijke monitor de uitvoering van afspraken bij te houden.

Het geactualiseerde akkoord werd getekend op 27 januari 2023. De gesprekken kunnen soms stroef en intensief zijn, maar de wethouders zien wel in dat het effectief is, zegt Groeneweg: “Soms is het nuttig dat wethouders bij elkaar langs gaan en leren over elkaars lokale voorgeschiedenis en beweegredenen. Dat helpt.”