Participatie door de jaren heen: hoe ‘meedoen’ mode werd

Figuur: Janneke ten Kate

Opvattingen van de staat over meedoen van mensen aan de samenleving en over bestuur/besturen in relatie tot de burgers zijn de laatste decennia sterk veranderd. De overheid richtte zich op het ontwikkelen van een ‘vitale samenleving’ en een doe-democratie: een vorm van meebeslissen van burgers door zelf maatschappelijke vraagstukken op te pakken. Dit is verwoord in de kabinetsnota De Doe-democratie uit 2013. In datzelfde jaar kwam, via de Troonrede, ook de term participatiesamenleving in beeld.

Het gedachtengoed uit die tijd was dat meer mensen goed opgeleid zijn, meer geëmancipeerd zijn en ook door digitale ontwikkelingen meer van zich kunnen en willen laten horen. Democratie gaat niet alleen over inspraak in beleid, maar ook over een bijdrage leveren aan de samenleving, door eigen initiatief en samen ‘doen’, zo klonk het. De rol van de overheid verschuift daarmee van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’, aldus het kabinet.

De verandering in denken is terug te zien in allerlei beleid en wetgeving die sinds het begin van deze eeuw werd voorbereid, in het sociale domein en in het fysieke domein.

1. Participatie in het fysieke domein: van inspraak naar participatie

Al in de jaren negentig van de vorige eeuw ontwikkelden overheden manieren om burgers méér te betrekken bij beleidsvoorstellen en besluiten dan via de verplichte inspraakprocedures. Interactieve beleidsvorming was zo’n manier. De gedachte erachter was dat samenwerking met burgers zorgt voor betere plannen en besluiten. Daardoor verloopt ook het inspraakproces soepeler en is er meer begrip voor politieke keuzes.

Deze gedachten speelden niet alleen in Nederland; internationaal was onder andere de oprichting in 1990 van een internationale organisatie om burgerparticipatie te promoten (IAP2), een inspiratiebron voor nationale en decentrale overheden om meer samen te werken met burgers. Ook het Verdrag van Aarhus uit 1998 droeg hieraan bij. Het verdrag, in 2004 ondertekend door Nederland, regelde de actieve informatieplicht van de overheid bij milieuaangelegenheden en inspraak voor burgers in besluiten hierover.

Ministerie koploper: samenwerken met burgers bij impactvolle beslissingen

In het ruimtelijk domein was vooral het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) rond de eeuwwisseling al actief bezig op dit front, zo beschrijft een OFL-rapport over participatie bij I&W. Voor het ministerie – en ook het parlement – was het belangrijk dat bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen meedenken en -beslissen over de plannen van I&W, die vaak grote impact hebben op de leefomgeving.

Al voor de samenvoeging van (onderdelen van) de ministeries van Verkeer en Waterstaat (V&W) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) in 2010 kende met name VROM een ruime ervaring met samenwerking met andere belanghebbenden in de opgaven binnen de ruimtelijke ordening. Binnen V&W lag aanvankelijk een sterke focus op draagvlak creëren en weerstand wegnemen in inspraaktrajecten. Door maatschappelijke ontwikkelingen verschoof die aanpak geleidelijk naar een grotere rol voor inwoners in planontwikkeling en -uitvoering. Binnen het veelgebruikte model van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB, zie afbeelding), dat verschillende vormen van overheidssturing ordent, is dit een verschuiving van links naar rechts.

Het NSOB-model. Vier vormen van overheidssturing (Van der Steen et al, 2014)

Binnen I&W is de aandacht voor participatie verder gegroeid, onder leiding van een eigen directie Participatie die participatieprocessen begeleidt. Vanuit die directie is het Kennisknooppunt Participatie ontwikkeld, dat kennis en informatie over participatie in de leefomgeving deelt en de verdere ontwikkeling daarvan stimuleert.

Meer ruimte voor inbreng van bewoners in Omgevingswet en energietransitie

Het samenwerken met burgers beviel. En het uitgangspunt, dat meer ruimte voor ideeën van initiatiefnemers en het in goede afstemming kunnen maken van lokale afwegingen zou bijdragen aan een betere leefomgeving, kreeg een plek in de eerste ideeën voor een nieuwe Omgevingswet, in 2011. De wet biedt uitdrukkelijk meer ruimte aan ideeën van initiatiefnemers en aan intensievere afstemming met bewoners. Participatie – als uitbreiding van de oorspronkelijke inspraak – is daarin inmiddels stevig verankerd in de verschillende fasen van het ontwikkelen van een omgevingsvisie, programma, omgevingsplan. Zelfs voordat de wet in werking is getreden, werken overheden al volop met participatieve aanpakken.

Samenwerken met de burger werd ook een belangrijk uitgangspunt in de energietransitie, die met het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015 duidelijke doelstellingen kreeg voor Nederland: stoppen met aardgas. Zonder de medewerking en zelfs actieve inzet van bewoners, is de overstap naar aardgasvrije wijken onmogelijk te maken, realiseren beleidsmakers zich. Die samenwerking is dan ook verplichtend voorgeschreven in de manier waarop transitievisies warmte en wijkwarmteplannen tot stand komen.

Volop kennis over participatie in de leefomgeving

De focus op samenwerking met burgers leidde tot een enorme kennisontwikkeling over nut en noodzaak van participatie in de leefomgeving. Compleet met websites en handreikingen, voor professionals en burgers, over het organiseren van participatie. De energietransitie is hierin een stuwende kracht gebleken.

Zo is er de Participatiecoalitie, waarin vier grote maatschappelijke partners samenwerken aan het ontwikkelen en delen van kennis over participatie in de energietransitie. Uit de twintig lessen die de participatiecoalitie opleverde, blijkt dat participatie hier gaat over betrokkenheid van bewoners als de belangrijkste voorwaarde om een succes van de warmtetransitie te maken. De lessen gaan bijvoorbeeld over actieve inbreng van bewoners en de verschillende rollen die zichtbaar zijn in bewonersinitiatieven.

Speciale aandacht is er voor het betrekken van bewoners in kwetsbare wijken, waar mensen andere zorgen aan hun hoofd hebben. Juist dan is het extra belangrijk om participatie goed in te richten, blijkt uit het experimentenprogramma Verduurzaming Kwetsbare Wijken van Platform31, en onder andere de publicatie Verduurzamen met bewoners.

Maar ook rondom andere vraagstukken in de leefomgeving is er veel kennis over participatie ontwikkeld. Veel gemeenten zoeken daarin zelf hun weg. Ze vinden bijvoorbeeld inspiratie bij de vele praktijkvoorbeelden van het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve bewoners (LSA), een vereniging van meer dan tweehonderd bewonersinitiatieven. Met de komst van de Omgevingswet is ook veel beleidsinformatie en expertise gebundeld. Onder andere op het Informatiepunt Leefomgeving, onderdeel van het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet.

Participatieladder als hulpmiddel

Figuur: Janneke ten Kate

De participatieladder wordt bijvoorbeeld gebruikt bij de energietransitie. Participatie – op uiteenlopende niveaus – wordt hier ingezet als middel om de burger in beweging te krijgen voor iets wat hij zelf niet per se als een probleem ervaart.

Participatieverordening als uitbreiding van het inspraakrecht

In de wetgeving krijgt participatie een steviger positie, met het wetsvoorstel ‘Versterking participatie op decentraal niveau’. Dit voorstel regelt dat het decentraal bestuur ruimte biedt aan inwoners om te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Overheden moeten daarvoor een participatieverordening opstellen. Die vormt een uitbreiding van de huidige verplichte inspraakverordening: een gemeente regelt niet alleen betrokkenheid bij de voorbereiding, maar ook bij de uitvoering en evaluatie van het beleid. De verwachting is namelijk dat inwoners ook een waardevolle bijdrage kunnen leveren in die fasen van het beleidsproces.

In het wetsvoorstel is ook de mogelijkheid van een specifieke vorm van participatie in de uitvoeringfase opgenomen, namelijk het uitdaagrecht. Dit Right to Challenge biedt burgers de mogelijkheid om de uitvoering van een overheidstaak over te nemen, als zij dat beter of goedkoper kunnen. Gemeenten hebben de vrijheid om te beslissen op welke manier zij inwoners in de verschillende beleidsfasen betrekken. Met de komst van deze wet moeten gemeenten duidelijkheid scheppen over de mogelijkheden van participatie in zowel het fysieke als het sociaal domein.

2. Participatie in het sociale domein: meer eigen verantwoordelijkheid

De Troonrede van 2013 markeerde een omslag in het denken over de rol van de overheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers in het sociaal domein. Met het nieuwe begrip participatiesamenleving als tegenhanger van de klassieke verzorgingsstaat, en de veel geciteerde toelichting dat “Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.”

In beleid dat sindsdien is ontwikkeld staat centraal dat burgers hulpvragen meer zelf en met hun netwerk op moeten lossen. Daarnaast wordt van de burgers gevraagd met initiatieven bij te dragen aan het oplossen maatschappelijke kwesties.

De nieuwe visie leidde tot een grote decentralisatie met nieuwe wetgeving in het sociaal domein. Door invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), de Jeugdwet en de Participatiewet hebben burgers sinds 2015 wettelijk de primaire verantwoordelijkheid gekregen voor respectievelijk zelfredzaamheid, opvoeden en opgroeien, maatschappelijke participatie en meedoen op de arbeidsmarkt.

Burgerkracht en meedoen

Participatie werd hiermee uitgelegd als een vorm van burgerkracht, in de publicatie ‘Bouwen aan burgerkracht in het sociale domein’ (Platform31, 2015) beschreven als de overkoepelende term voor de vermogens van burgers om verantwoordelijkheid te dragen voor hun leven, voor dat van anderen en voor de kwaliteit van de samenleving als geheel. Burgerkracht die enerzijds wordt gevraagd van hulpbehoevende burgers zelf, maar ook van hun netwerk. En die leidt tot ondersteuning rond een concrete persoonlijke hulpvraag of voor een breder publiek belang.

Dat participatie in het sociaal domein sterk gericht is op meedoen, is goed zichtbaar in de Participatiewet. Die wet heeft als doel om zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen (met of zonder arbeidshandicap). Om dat te bereiken ondersteunen gemeenten werkzoekenden met een activerende aanpak richting (betaalde) arbeid. Wie een bijstandsuitkering ontvangt moet meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden om weer aan het werk te komen. Dit kan betaald werk zijn, of maatschappelijke participatie: vrijwilligerswerk of mantelzorg. Onderstaande ladder geeft weer wat, in relatie tot de Participatiewet, de verschillende niveaus zijn van maatschappelijke participatie.

Afbeelding: Variant op de participatieladder, ontwikkeld door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van gemeenten en de VNG, 2008

Maatschappelijke participatie als tegenprestatie

In de Participatiewet is verder een tegenprestatie naar vermogen opgenomen, wat inhoudt dat mensen die een bijstandsuitkering ontvangen verplicht zijn om (onbetaald) maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten, als de gemeente hierom vraagt. Dit is een vorm van participatie die bijdraagt aan het maatschappelijk belang. In een aanpassing van de Participatiewet wordt in 2024 geregeld dat bijstandsontvangers ook zelf invulling mogen geven aan die verplichting, bijvoorbeeld door het volgen van een opleiding of geven van mantelzorg.

Het element meedoen voor de publieke zaak komt ook naar voren in de WMO, waarin sterk wordt ingezet op meer ruimte voor burgerinitiatieven in het sociaal domein. Inmiddels is de nodige ervaring opgedaan met het uit Groot-Brittannië afkomstige Right to Challenge: bewoners nemen publieke taken over, als zij kunnen aantonen dat beter of goedkoper te kunnen doen. Sommige WMO-taken zijn op die manier uitbesteed aan burgerorganisaties. Deze werkwijze is inmiddels als het uitdaagrecht opgenomen in het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau, dat in voorbereiding is voor behandeling in de Tweede Kamer.

Vooral in het sociale domein groeide sinds het begin van deze eeuw de coöperatieve samenleving. Bewonerscollectieven en sociaal ondernemers pakten maatschappelijke vraagstukken op; soms uit frustratie, uit de overtuiging het zelf beter te kunnen, of omdat de overheid het liet liggen.

Beleidsparticipatie: cliënten denken mee

Al ruim voor de decentralisaties in het sociale domein ontstond er behoefte aan cliëntenparticipatie: het betrekken van cliënten en patiënten bij het beleid over de zorg- en dienstverlening waar zij een beroep op doen. Met de decentralisaties werd die behoefte alleen maar sterker. Het betrekken van cliënten is dan ook niet meer vrijblijvend. Meepraten en zo mogelijk meebeslissen over lokaal zorg- en welzijnsbeleid is middels wet- en regelgeving (zoals de Participatiewet en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen) inmiddels verplicht voor gemeenten en voor instanties zoals UWV en de Sociale Verzekeringsbank. Naast formele vormen van cliëntenparticipatie, veelal vastgelegd in verordeningen, betrekken deze partijen burgers ook op allerlei informele vormen bij sociaal beleid, bijvoorbeeld via wijktafels, panels en dialoogsessies.

Participatie uiteenlopend uitgewerkt

Zowel in het fysieke domein als in het sociale domein is participatie inmiddels dus een belangrijk fundament onder het ontwikkelen, uitvoeren en evalueren van beleid. Maar de nieuwe ideeën over de participatiesamenleving kwamen niet op dezelfde manier in beleid, wetten en uitvoeringspraktijken terecht. Hoe burgers betrokken worden of welke rol en verantwoordelijkheden hen worden toegekend, verschilt. Daardoor zijn in diverse domeinen van overheidshandelen verschillen ontstaan in wat onder participatie wordt verstaan.

Meer lezen? Dit historische overzicht komt voort uit een verkenning van Platform31 naar participatie in het sociale en fysieke domein. Deze verkenning leverde ook een essay, een artikel over participatiedoelen en drie praktijkvoorbeelden op.

• Essay Tien jaar participatiesamenleving: kansen voor samenwerking
• Domeinoverstijgend participeren? Begin bij de doelen
• Groningen, Utrecht en Tilburg pakken participatie domeinoverstijgend aan