Lokale gegevensdeling om jeugdoverlast te bestrijden

Platform31 ging in gesprek met Vincent Holleman, die als bestuurlijk beleidsadviseur directie veiligheid (mede)verantwoordelijk is voor het convenant, het werkproces en de implementatie van PGA Lokaal Den Haag. Minder overlast door persoonsgerichte aanpak. (2021, 19 augustus). Gemeente Den Haag. 1

In sommige Haagse wijken is niet alleen sprake van zeer ernstige overlast van jongeren(groepen) in de publieke ruimte. Ook zijn er jongeren betrokken bij overvallen, inbraken en straatroven (de zogenoemde high impact crimes), wapenbezit of drugscriminaliteit. De invoering van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) in 2018 zorgde dat organisaties meer verantwoordelijkheid moesten nemen om zorgvuldig met (digitale) persoonsgegevens om te gaan en mensen goed te informeren over de manier waarop gegevens verwerkt worden. Het doel van de AVG is om de privacy van burgers beter te beschermen. Belangrijke uitgangspunten van de wet zijn dat het verwerken van persoonsgegevens – onder verwerken valt ook het delen van gegevens – noodzakelijk moet zijn om de doelen te behalen die vooraf in privacyreglementen zijn vastgesteld. De te delen gegevens moeten ook tot een minimum beperkt blijven en het moet helder en transparant zijn wat er met de gegevens gebeurt.

De impact van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)

Sinds de invoering van de AVG is een veelgehoorde opmerking dat deze de samenwerking tussen verschillende ketenpartners in het zorg- en veiligheidsdomein belemmert. Wanneer het om gegevensdeling gaat, wordt al snel gezegd dat het ‘niet mag volgens de AVG’. De AVG is ingewikkeld en men is al snel bang om iets verkeerd te doen. Men raakt hierdoor in een verkramping of is angstig voor boetes van de Autoriteit Persoonsgegevens. Voor een effectieve én preventieve aanpak van jeugdcriminaliteit is het belangrijk om in een vroeg stadium in te kunnen grijpen en escalatie te voorkomen. Want alleen door gegevens te delen kunnen de betrokken partners vroegtijdig een beeld krijgen van iemand en kunnen zij gezamenlijk tot een aanpak komen die niet alleen de overlast of criminaliteit tegengaat, maar ook kansen voor de toekomst biedt. Er blijft daarom een duidelijke wens bij gemeenten, politie en zorg- en welzijnspartijen bestaan om onderling individuele casussen te kunnen bespreken.

Hoewel sinds de invoering van de AVG de mogelijkheden op het gebied van gegevensuitwisseling dus lijken te zijn beperkt, hoeft dit niet het geval te zijn. Als de samenwerking goed wordt ingericht, het doel en belang helder is en er duidelijke afspraken worden gemaakt, kan gegevensuitwisseling op een verantwoorde manier plaatsvinden, binnen de kaders van de wet. Op deze manier kan de professional zich focussen op zijn kerntaak (de inwoner verder helpen), zonder onnodige discussies over privacy en gegevensdeling. Vincent Holleman deelt zijn ervaringen over de veranderingen die de wet teweegbracht en hoe hij met het initiatief Persoonsgerichte Aanpak Lokaal Den Haag (PGA Lokaal Den Haag) een manier vond om op een verantwoorde manier gegevens uit te wisselen.

Regionale gegevensuitwisseling binnen Zorg- en Veiligheidshuizen

“Zware en complexe casussen op het gebied van veiligheid, waarbij bijvoorbeeld sprake is van huiselijk geweld, kindermishandeling of radicalisering, kunnen verantwoord worden besproken binnen de regionale Zorg- en Veiligheidshuizen”, vertelt Holleman. Een Zorg- en Veiligheidshuis is een netwerksamenwerking tussen gemeenten, zorgpartners (o.a. jeugdzorg en ggz) en justitiepartners (o.a. politie en Openbaar Ministerie) waarin casussen besproken kunnen worden om vervolgens een aanpak te ontwikkelen.

Veiligheidshuizen ontstonden eind jaren 90 met als doel betere afstemming tussen verschillende instanties over persoons-, systeem- of gebiedsgebonden problematiek. Als gevolg van verschillende decentralisaties van Rijk naar gemeenten gingen Veiligheidshuizen een steeds belangrijkere rol spelen. Dit leidde in 2013 tot een Landelijk Kader Veiligheidshuizen, waarin een duidelijke taakstelling wordt beschreven. Voorop staat dat betrokken partners met elkaar afstemmen, maar in de uitvoering zich richten op hun eigen taak. Koen, F. (2016). Zorg voor het Veiligheidshuis – de gemeente aan zet. Vereniging van Nederlandse Gemeenten. 3 Naast complexe multiproblematiek, huiselijk geweld, kindermishandeling, radicalisering en personen met verward gedrag houdt het Zorg- en Veiligheidshuis Haaglanden zich ook bezig met de aanpak van rivaliserende gewelddadige jeugdgroepen en ondersteunt het de aanpak van problematische jeugdgroepen van de gemeente Den Haag.

Holleman vervolgt: “Om te voldoen aan de AVG hebben de verschillende Zorg- en Veiligheidshuizen samenwerkingsconvenanten en privacyprotocollen opgesteld die spelregels bieden voor gegevensuitwisseling en transparantie over de wijze waarop gegevensuitwisseling plaatsvindt. Ook zijn Zorg- en Veiligheidshuizen goed georganiseerd met duidelijke bestuurlijke afspraken die inzichtelijk maken wie verantwoordelijk is voor correcte gegevensuitwisseling. Dit maakt het mogelijk dat casussen intensief worden besproken en genotuleerd. Ook zal de aanpak en werkwijze van de Zorg- en Veiligheidshuizen vallen onder de nieuwe Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS). Deze wet verstevigt de wettelijke grondslag en de mogelijkheden van de aanpak van Zorg- en Veiligheidshuizen. De onderbouwing in de wetgeving is gebaseerd op basis van de wettelijke taken van partners en de gemeente.”

De (on)mogelijkheden van lokale gegevensuitwisseling

Holleman vertelt: “Zorg- en Veiligheidshuizen werken regionaal en kunnen door het veelvoud aan aanvragen simpelweg niet alle casussen bespreken. Onze lokale partners zien vaak gevallen (met name in buurten waar problematiek zich concentreert) die binnen de Zorg- en Veiligheidshuizen niet worden besproken. De samenwerking in het Zorg- en Veiligheidshuis richt zich, zoals vastgesteld in het eerdergenoemde Landelijk Kader, op casuïstiek waar een (hoog) veiligheidsrisico is en samenwerking over de domeinen van gemeente, justitie en zorg nodig is (zware multiproblematiek). Veel gevallen zijn, gelukkig, nog niet zo geëscaleerd. Om dat ook te voorkomen is het echter wel wenselijk dat er afstemming plaatsvindt tussen de verschillende betrokken partijen.”

In Den Haag doet dit probleem zich vooral voor op het gebied van jongeren en jeugdgroepen. In deze gevallen is het wenselijk dat er al eerder (preventieve) maatregelen genomen worden om te voorkomen dat zij dieper terechtkomen in het criminele circuit of uiteindelijk als ‘zware’ casus opgepakt worden binnen het Zorg- en Veiligheidshuis. “Vaak zijn er wel heel serieuze indicaties – zoals het aantreffen met een steekwapen – op zak,” vervolgt Holleman, “maar is er wellicht nog geen sprake van zware multiproblematiek om doorverwijzing naar het Zorg- en Veiligheidshuis te rechtvaardigen. Tegelijkertijd willen we jeugdcriminaliteit reduceren en goed zicht krijgen en houden op risicojongeren. Na de invoering van de AVG dachten sommige ketenpartners dat gegevensdeling enkel nog mocht gebeuren in het Zorg- en Veiligheidshuis, tegelijkertijd voldeden niet al hun casussen aan de criteria van aanmelding of gingen na weging niet door naar het casusoverleg van het Zorg- en Veiligheidshuis. Daardoor ontstond in Den Haag de wens om een lokale structuur te ontwikkelen waarbinnen informatie tussen partners wél gedeeld kan worden zonder de privacywetgeving te overtreden.” De aanpak is in nauwe verbinding met het Zorg- en Veiligheidshuis zodat gemakkelijk kan worden op- en afgeschaald, als nodig en mogelijk.

Convenant Persoonsgerichte Aanpak Lokaal Den Haag

Om gegevensuitwisseling mogelijk te maken voor lokaal preventief ingrijpen, heeft de gemeente samen met partners het Convenant Persoonsgerichte Aanpak Lokaal Den Haag (PGA Lokaal Den Haag) opgesteld. In dit convenant zijn een duidelijk werkproces, privacyprotocol en geheimhoudingsverklaringen opgenomen. Deze vormen gezamenlijk de spelregels voor het mogen delen van gegevens. De spelregels zijn vervolgens getoetst door juristen en functionarissen gegevensbescherming. Het convenant onderbouwt wat het doel is van de gegevensuitwisseling op basis van verschillende wettelijke of publieke taken en laat zien hoe de gegevensuitwisseling voldoet aan de huidige wetgeving.

Holleman legt uit: “Een wettelijke grondslag construeer je door te redeneren vanuit de wettelijke of publieke taken van de verschillende partners. In het convenant wordt per fase en per organisatie heel duidelijk beschreven welke informatie gedeeld mag worden, met wie en met welke doelstelling. Ook is het belangrijk dat de aanpak heel transparant wordt opgezet.” In het convenant wordt geredeneerd vanuit de publieke taken van de driehoekpartners, waaronder de handhaving van de openbare orde en veiligheid, de coördinatie, regie en participatie bij hulpverlening en opvang en de taken op het gebied van leefbaarheid. Criminaliteit, overlast en andersoortige verstoringen vormen een bedreiging voor de openbare orde in de woon- en leefomgeving in de gemeente Den Haag. De in het convenant genoemde partners zijn mede betrokken om een veilige en leefbare woon- en leefomgeving tot stand te brengen. Om deze gezamenlijke taak uit te voeren is op casusniveau afstemming op basis van uitwisseling van informatie tussen de partners noodzakelijk, ieder vanuit zijn/haar eigen taakveld, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Met dit convenant, dat is geïnspireerd op de afspraken binnen de Zorg- en Veiligheidshuizen, kunnen minder complexe casussen op lokaal niveau besproken worden. Holleman vertelt: “Een ketenpartner meldt een mogelijke casus aan bij de PGA-regisseur. Pas na triage van de PGA-regisseur (‘is dit een casus voor PGA Lokaal Den Haag, een ander gremium of het Zorg- en Veiligheidshuis?’) kan er sprake zijn van mogelijke gegevensuitwisseling tussen de verschillende ketenpartners. Er worden binnen de PGA Lokaal Den Haag minder gegevens gedocumenteerd en vastgelegd dan binnen de Zorg- en Veiligheidshuizen. Er worden geen databases samengevoegd of iets dergelijks. We halen enkel uit zorgvuldigheid informatie uit de gemeentelijke basisadministratie, via het PGAx-systeem, zodat we de juiste gegevens van de te bespreken persoon of personen tot onze beschikking hebben.” De casussen bij PGA Lokaal Den Haag zijn minder complex dan de casussen die bij het Zorg- en Veiligheidshuis worden besproken. Daarom is het niet gepast om alle leefgebieden te bespreken en alle gegevens met elkaar te delen en vast te leggen. Hiermee wordt tevens tegemoetgekomen aan een van de uitgangspunten van het convenant: de te delen gegevens worden tot het minimum beperkt.

Naast de redenering vanuit de taken, helpt het als landelijke wetgeving de wettelijke basis versterkt. De nieuwe Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS) biedt hiervoor mogelijk uitkomst. Omdat de PGA Lokaal Den Haag niet (letterlijk) genoemd wordt in de WGS, maar slechts vergelijkbaar is met de aanpak van de Zorg- en Veiligheidshuizen die wel in de wet genoemd worden, is het, volgens onze juristen, echter nog de vraag of de wet ook van toepassing is op de PGA Lokaal Den Haag.” Wanneer de Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden wordt aangenomen, zal vervolgens bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) worden bepaald welke samenwerkingsverbanden onder deze kaderwet zullen vallen.

De Persoonsgerichte Aanpak Lokaal Den Haag in de praktijk

De PGA Lokaal Den Haag is sinds 2020 van start en richt zich op de volgende doelgroep: jongeren die betrokken zijn bij overvallen, inbraken en straatroven (high impact crimes), die betrapt worden op wapenbezit, jonge aanwas in de drugscriminaliteit en jongeren die zeer ernstige overlast veroorzaken. Holleman vertelt: “Binnen de PGA Lokaal Den Haag voeren wij als gemeente vanuit de directie veiligheid de regie over de casus en wij zijn ook het startpunt waar mogelijke casussen binnenkomen. De PGA-regisseur nodigt, aan de hand van de omstandigheden van de concrete casus, vervolgens de relevante partners uit om aan te sluiten. Niet alle in het convenant genoemde partners sluiten dus aan bij de gesprekken, alleen diegenen die van belang zijn voor de specifieke casus. Het doel is dat de verschillende casussen – het kan hierbij zowel om individuele personen als om groepen gaan – worden besproken met betrokken partijen om te komen tot de juiste afstemming. Partijen proberen problemen vervolgens op te lossen vanuit hun eigen kerntaken.”

Er wordt in Den Haag met name informatie uitgewisseld over problematiek die van invloed kan zijn op veiligheidsvraagstukken zoals schoolverzuim, gebrek aan stageplekken, armoede, schulden en gebrek aan inkomen. De aanpak is bedoeld om in samenhang acties uit te zetten die de problematiek helpen terug te dringen en zo te voorkomen dat iemand vervalt of verder afglijdt in de criminaliteit. Holleman voegt toe: “De personen die besproken worden, worden nagenoeg altijd persoonlijk geïnformeerd over de gegevensuitwisseling en hun rechten. Behalve als er dringende redenen zijn om ze niet te informeren, bijvoorbeeld als er sprake is van een lopend opsporingsonderzoek. Meestal werkt het informeren al als een interventie op zich: de wijkagent gaat op huisbezoek om de notificatiebrief af te leveren, soms samen met een hulpverlener of jongerencoach. De aanpak bestaat nog geen drie jaar, dus harde resultaten in de zin van een daling in criminaliteitscijfers zijn nog niet zichtbaar. Wel zien we al dat het zicht op risicojongeren sterk verbeterd is. Het aantal jongeren betrokken bij (steek)wapenbezit en -incidenten stijgt niet verder en stabiliseert. Ook worden meer jongeren besproken in het Zorg- en Veiligheidshuis, onder andere door opschaling en de aanpak rivaliserende gewelddadige jongeren. De ketensamenwerking is verbeterd en we krijgen beter zicht op de behoeften van risicojongeren. Bij de jongeren zien we dat de ouderbetrokkenheid sterk verbeterd is, mede door de huisbezoeken.”

Nut en noodzaak van PGA Lokaal

Een effectieve aanpak van jeugdoverlast en -criminaliteit vraagt om een integrale aanpak met verschillende partners uit het sociale en zorg- en veiligheidsdomein. Vooral in kwetsbare wijken is het nodig om tijdig in te kunnen grijpen om te voorkomen dat jongeren verder afglijden in de (zware) criminaliteit. Voor een effectieve aanpak is het belangrijk om een zo volledig mogelijk beeld van iemand te krijgen. Hiervoor is het noodzakelijk dat de verschillende betrokken instanties informatie met elkaar kunnen uitwisselen. Zo kunnen verschillende interventies in samenhang worden ingezet om criminaliteit tegen te gaan en toekomstperspectief te bieden. De invoering van de AVG in 2018 leidde ertoe dat instanties terughoudender werden met het delen van gegevens, wat de samenwerking bemoeilijkte.

Bij zware en complexe casussen kan er een beroep gedaan worden op het Zorg- en Veiligheidshuis, maar de behoefte bestond om ook in een eerder stadium, nog voor escalatie, op lokaal niveau gegevens met elkaar te delen. Met PGA Lokaal Den Haag neemt de gemeente een duidelijke regierol in het veiligheidsdomein, ook op het gebied van preventie. Door casussen in een vroegtijdig stadium op te pakken, in nauwe samenwerking met relevante partners, wordt erger voorkomen. De persoonsgerichte aanpak Lokaal Den Haag (PGA Lokaal Den Haag) is twee jaar geleden ontworpen om gegevensdeling mogelijk te maken binnen de kaders van de wet. De AVG is niet bedoeld om gegevensverwerking als een inbreuk op de privacy te beschouwen en daarom zoveel mogelijk te beperken. In plaats daarvan beschrijft de AVG hoe gegevens op een respectvolle manier verwerkt kunnen worden met inachtneming van de privacy. Katus, S. (2019). AVG: beperking of mogelijkheid? SBO Blog. 8 PGA Lokaal Den Haag laat zien dat het wel degelijk mogelijk is om op een verantwoorde manier gegevens uit te wisselen – mits de samenwerking goed wordt ingericht, het doel en het belang helder omschreven zijn en er duidelijke afspraken worden gemaakt. Holleman sluit af: “Een bijkomend voordeel van PGA Lokaal Den Haag is dat de samenwerking tussen de ketenpartners sindsdien verbeterd is. PGA Lokaal Den Haag zorgt ervoor dat betrokken partners elkaar snel weten te vinden, de lijnen korter zijn en met enkele acties en afspraken de problematiek kan worden teruggedrongen. De kracht zit in de flexibiliteit en snelheid van het proces, mede omdat de casussen minder complex zijn en er minder hoeft te worden vastgelegd. Tegelijkertijd ontstaat, door het samenvoegen van de relevante gegevens, een beter en integraler beeld van de jongere of de jongerengroep, die soms kan afwijken van het beeld van een enkele individuele professional. Ook dat is de kracht van PGA Lokaal Den Haag.”

Dit artikel is tot stand gekomen in het kader van het praktijkboek ‘Slagkracht in de wijk’, dat in 2022 door Platform31 en het Verwey-Jonker Instituut werd ontwikkeld. In de eerste editie van het praktijkboek stond de opstartfase centraal, omdat dit het stadium is waarin de meeste wijkaanpakken verkeerden. De verbetering van de leefbaarheid en veiligheid van kwetsbare wijken in onze steden blijft echter volop in beweging. Omdat we in de praktijk moeten leren wat écht werkt om bewoners perspectief te bieden op een betere toekomst, gaat het denken en het doen de komende jaren door. Het kennisplatform WijkWijzer blijft de uitvoeringspraktijk daarom op de voet volgen. In 2023 wordt het praktijkboek verder aangevuld met inzichten uit de uitvoeringspraktijk. Begin 2024 verschijnt een nieuwe editie van het praktijkboek waarin dit praktijkvoorbeeld ook wordt opgenomen.