Knelpunten warmtetransitie voor gemeenten en wat eraan te doen

Dit artikel is als volgt opgebouwd:

• deel I: de belangrijkste bevindingen uit de Platform31-verkenning
• deel II: enkele overeenkomsten en patronen in relatie tot verkenningen die andere partijen hebben gemaakt
• deel III: suggesties over hoe knelpunten kunnen worden aangepakt.

De bevindingen en suggesties zijn relevant voor zowel gemeenten als kennisinstellingen, adviessector en Rijksoverheid. Deels zijn die suggesties gestoeld op bestaande ervaringen. De suggesties vormen de ruggengraat van de activiteiten die Platform31 de komende jaren uitvoert in ons programma Versnellen #Hoedan.

Deel I. Hoofdlijnen uit knelpunten-verkenning

De knelpunten worden in vier categorieën behandeld:

A. Inhoud (soort kennis): er is steeds meer behoefte aan kennis over het Wat (wijkaanpak), maar ook Hoe. Dat laatste inclusief kennis over het onderwerp (bovenlokale) samenwerking.

B. Vorm/ kanalen: er is meer differentiatie nodig in het aanbod van kennis en de manier waarop het gedeeld wordt. Zowel langs de lijnen van soorten gemeenten als soorten situatie waarin een gemeente zich bevindt. Er is veel meer aandacht is nodig voor navigatie voor gemeenten in het kennislandschap om tot de relevante informatie te komen.

C. Capaciteit: naast behoefte aan betere interne afstemming in grotere gemeenten bestaat er zeker in kleinere gemeenten een niet altijd duidelijk gearticuleerde behoefte om inter- en bovenlokaal samen te werken. Het is niet makkelijk te vinden wat in een specifieke situatie werkt en hoe dat dan te organiseren.

D. Overig: aspecten in deze categorie zorgen voor extra complicaties en complexiteit. Ze gaan vaak over samenspel tussen verschillende actoren.

A.    (Soorten) kennis waaraan gebrek is

• Verschuiving van kennisbehoefte: van plan- / visievorming naar praktische implementatie vereist kennis over wat werkt in de praktijk; die kennis moet voldoende specifiek zijn, dus op niveau van specifieke maatregel en/of (wijk-)context.
• Kennis over wijkaanpak: veel gemeenten zijn nu bezig met de uitwerking transitievisie warmte in wijkaanpakken. Er is daarbij wel grote variatie mogelijk. Specifiek vraagstuk is wat de rol moet/ kan zijn in niet-prioritaire wijken. Ook de relatie met (instrumenten van de) Omgevingswet is niet voor iedereen al duidelijk.
• De nieuwe warmtewet, inclusief de Warmtenetten-ontwikkeling: wat gaat het voornemen voor publieke-sectormeerderheidsbelang betekenen, welke modellen zijn er denk- en uitvoerbaar? Er is behoefte aan handzame ondersteuning om gemeenten te helpen de keuzemogelijkheden en implicaties daarvan helder te krijgen.
• Verduurzaming utiliteit in de wijk: de primaire focus ligt op verduurzaming van woningen. Die aanpak is niet direct van toepassing op huurders / eigenaren van bedrijfspanden, zowel maatschappelijk als commercieel.
• Kennis over wat wél kan, ook al wijkt het af van wat gebruikelijk is: in de praktijk blijken financieringsconstructies, juridische instrumenten (bijv. ontheffingen) en gegevensdeling wel te kunnen, maar de vraag is of gemeentelijke praktijken daarover goed worden gedeeld.
• Kennis over praktijk / goede voorbeelden buiten de eigen regio: beleidsmedewerkers hebben vaak een netwerk in de eigen regio als kennisbron. Het ontbreekt aan tijd en netwerk om gericht daarbuiten te kijken, terwijl dat wel relevant kan zijn voor de eigen situatie.
• Effectief organiseren van samenwerking binnen de gemeentelijke organisatie (Hoe): alle gemeenten zijn de formatie flink aan het uitbreiden; hoe ga je van éénpitter of heel klein team naar een groter team binnen de staande organisatie? Ook is samenwerking vereist tussen verschillende domeinen zoals fysiek en sociaal. Hoe organiseer je inzet van schaarse medewerkers, die laveren tussen prioriteiten van verschillende wethouders?

B.    Vorm van kennisaanbod voldoet niet altijd

• Leerkringen (en leeractiviteiten in het algemeen) zijn vaak te generiek georganiseerd: samenstelling is een belangrijk aandachtspunt. De stap naar toepassing in de praktijk (geen leer- maar doekring) komt vaak niet tot stand als verschillen tussen deelnemers te groot zijn. Anderzijds wordt de kruisbestuiving tussen ervaringskennis en relevante vragen (eyeopeners) van de onbevangen nieuweling soms ook nuttig bevonden. Het is dus zoeken naar de balans.
• Kennisaanbod is vaak te generiek: dat geldt ook buiten ‘leerkringen’. Dit doet geen recht aan diversiteit in kennisniveaus, bijvoorbeeld tussen gemeenten met jaren van uitvoeringservaring in proeftuinen en eigen pilots en gemeenten die nog in een ander stadium verkeren. Aanbod is, al met al, veelal te generiek om voldoende nuttig te zijn.
• Behoefte aan wegwijzer, navigatie en/of helpdesk: gemeenten worden bedolven onder tools, handreikingen, rapporten, webinars (voor deelname of terugkijken in eigen tijd), of ze krijgen te horen dat die bestaan. Hierdoor hebben ze moeite om uit het aanbod de voor hen meest relevante (en betrouwbare) elementen te vissen. Grotere gemeenten spelen soms iemand gedeeltelijk vrij voor deze kennistaak, maar die luxe is de meeste gemeenten niet gegeven. Er is dus behoefte aan een wegwijzer, idealiter zelfs iemand die ze kunnen bellen en die ze op de juiste kennis kan wijzen, en een behapbare executive summary kan geven.
• Provincies spelen een relevante rol als (kennis-)ondersteuner: provincies zijn voor de lokale warmtetransitie relevant. Ze vullen hun huidige rol wel verschillend in, en gemeenten denken daar dus verschillend over: van belangrijke partner die je als eerste belt versus een instantie met imago van afstandelijke en soms paternalistische opstelling jegens gemeenten.
• Aanbod-coördinatie mist: idealiter werken aanbiedende ‘clubs’ van kennis en vaardigheden optimaal samen zodat de ontvangende kant (gemeenten) niet verdwalen in de keuzes in het aanbod, of bang zijn iets te missen. Idealiter in lijn met de uitspraak “It’s amazing what we can achieve together if we consider it to be irrelevant who gets the credits.” Hoe realistisch dat is, is een grote vraag, met name voor het commerciële deel van de markt. Te veel aanbod dat feitelijk over hetzelfde gaat zorgt vooral voor verwarring bij gemeenten.
• Hefboom: het is een relevante vraag hoe kennis-intermediairs het zo organiseren dat die een beperkt aantal deelnemers direct bereikt, en van daar uit andere gemeenten en instanties. Kortom hoe creëren we de grootste hefbomen qua leren? In termen van hoeveelheid moeite versus uiteindelijke (‘ripple’) effect.

C.    Capaciteitsgebrek: een groeiend probleem

• Algemene schaarste: over de hele breedte, zeker in de uitvoering, is er tekort aan technisch georiënteerde professionals. Deels kan kennis worden bijgespijkerd in de zin van ‘learning on the job’. In zijn algemeenheid vertraagt gebrek aan technisch geschoolde mensen, op alle niveaus, de transitie, nu en in de toekomst. Het is een vraag wat een (enkele) gemeente hieraan kan en moet doen.
• Krachten bundelen: voor kleinere gemeenten is voor een langere periode krachten bundelen in principe aantrekkelijk. Voorwaarde is wel om aan de voorkant goed af te stemmen tussen de gemeenten, of de bundeling zo te ontwerpen dat menskracht niet bij (onverwachte) lokale crises of verschuivende urgenties wordt teruggehaald naar de gemeente.
• Soortgelijke taken poolen: er zijn ook taken die zijn afgebakend in de tijd, dus minder vergen in termen van langdurig wederzijds commitment. Denk aan een NIP Plan van Aanpak, of juridische vragen uitzoeken. Het resultaat is per gemeente soortgelijk, dus één expert kan  meerdere (kleine) gemeenten bedienen. Dat verlaagt kosten en moeite per gemeente en heeft dus positieve invloed op snelheid en hoeveelheid benodigde middelen en capaciteit.
• Diversiteit behoeft capaciteit: bij grote gemeenten is aan te zien komen dat de totaliteit aan benodigde communicatie, inclusief de diversiteit van zowel inhoud, als vorm, als boodschapper, tot een fors grotere capaciteitsbehoefte gaat leiden.
• Buiten-regionale ervaring uitwisseling: in sommige gevallen blijkt het intra-regionale netwerk te werken: men weet elkaar te vinden als dat nodig is. Of dit ook meer moet worden geformaliseerd (= minder toevallig en afhankelijk van individuele  verbindingen) is een belangrijke vraag, evenals hoe het zit met verbindingen buiten de regio.
• Van visionair naar projectmanager: processen stagneren nu vaak zodra gemeenten van planvorming overstappen naar uitvoering. Dat vergt een ander type professionals en vaardigheden. Je zou het type projectmanager kunnen noemen. Het goede nieuws is dat er zeker professionals zijn met dat profiel, vooral als breder wordt gekeken dan het energiedomein.
• Trainees: jongere medewerkers, vers van opleidingen, kunnen een goede aanwinst zijn voor gemeenten, maar vooral voor kleinere gemeenten is het ondoenlijk om succesvol die groep te benaderen. Hier is dus ene slimmere methode voor nodig.
• Korte termijn en borging: als vanuit een gemeente externe experts worden ingehuurd, voor kennis en/of taken, blijft een gemeente soms (te) lang daarvan afhankelijk. Dat is niet altijd erg, maar wel vaak onnodig. Interne borging moet altijd op de radar staan, maar at is lang niet altijd het geval, vaak veroorzaakt door gebrek aan absorptiecapaciteit.

D.   Andere aspecten die versnelling van verduurzaming bemoeilijken

• Financiering, met name via SpUks: gemeenten hebben vragen bij de effectiviteit van het arsenaal aan SpUks dat beschikbaar komt. Er zijn zorgen over voldoen aan de vereisten en  rapportage / verantwoording achteraf, de versnippering (ieder subdoel krijgt apart budgetje), kortetermijnfocus en meer algemeen over implicaties van deze aanpak voor de (financiële) verhouding tussen Rijk en gemeenten / lagere overheden. Ook is er het risico dat geld voor de zekerheid wordt aangevraagd omdat het er toch is, maar niet effectief wordt ingezet.
• Interne beperkingen, generieke lessen: binnen gemeenten beschikken verschillende afdelingen soms over aanvullende informatie, die nuttig is als die wordt gecombineerd. Denk bijvoorbeeld bij energie-armoede informatie aan inkomen aan de ene kant en energielabel aan de andere. Echter, niet alleen muurtjes tussen afdelingen, maar soms (vermoede) drempels vanwege bijvoorbeeld AVG staan optimale uitwisseling in de weg. Sommige gemeenten lijken hier makkelijker mee om te gaan dan andere. Er kan waarschijnlijk meer dan sommige gemeenten vrezen; uitwisseling van die kennis is wenselijk.
• Standaardiseren is geen wondermiddel: de sleutel tot versnelling wordt soms gelijkgesteld aan de noodzaak tot standaardiseren. Het is echter erg belangrijk om te snappen wat je wel kan standaardiseren en wat (liever) niet.
• Blik over de grens: wie staat in landsgrensgebieden het meest aan de lat over samenwerken over de grens heen? Moeten gemeenten, waar veel kennis zit, in de lead blijven of het Rijk?
• Houding: deels worden problemen die gemeenten ervaren veroorzaakt door een bepaalde houding. Er is wel een oplossing of aanpak denkbaar, maar die wordt al snel afgedaan met “mag/ kan niet”, terwijl dat niet altijd terecht is. Dit is niet specifiek voor de energietransitie: afwijken van de staande praktijk hoort bij toewerken naar een nieuw, nog niet bekend, normaal.

Deel II. Enkele patronen bij andere verkenningen

Meerdere organisaties hebben in 2023 verkenningen gemaakt, soms onder andere namen zoals “beeld” en “foto”. Dat geldt onder andere voor NPLW, NP-RES en VNG. Onderaan dit artikel vind je links naar gerelateerde documenten.  Het voert te ver om alle verkenningen in detail te behandelen en analyseren. We bespreken enkele interessante patronen, zonder de ambitie te hebben volledig te zijn:

• Gebrek aan menskracht op alle niveaus en over de volle breedte. Dit is erg relevant voor gemeenten, en voorlopig gaat deze krapte niet veranderen.
• Hoewel niet binair, begint de behoefte aan ‘uitvoerders’ groter te worden dan aan visionairs. Er moeten dingen worden “gedaan”, niet alleen meer bedacht.
• Er is veel voor te zeggen om ook over gemeentegrenzen heen samen te werken, maar behalve gelijk het RES-niveau zijn er weinig bestaande structuren, dus dergelijke samenwerking ontstaat niet vanuit het niets. Samenwerking kan bestaande taken en rollen ook compliceren, in ieder geval in de perceptie.
• Er zijn veel interferentie tussen ontwikkelingen die de energie- en warmtetransitie er niet makkelijker op maken. Denk aan toenemende netcongestie, natuurzorgen (stikstof, biodiversiteit, milieunormeringen). Andere ontwikkelingen zijn niet per se negatief, maar ermee omgaan is geen sinecure, denk aan invoering van de Omgevingswet.
• Een gevoel van legitimiteit creëren (draagvlak en samenwerking) staat enigszins op gespannen voet met snelheid en zichtbaar resultaat op de korte termijn. Dat blijft een ingewikkelde dans.
• Er is een mate van behoefte aan eenduidigheid, een ‘landelijk narratief’ voor de transitie dat overal hetzelfde is en goed uitlegbaar. Tegelijk is steeds duidelijker dat blauwdruk denken en one-size-fits-all, zeker qua aanpak juist niet werkt.
• Gemeenten krijgen veel verantwoordelijkheid in deze transitie, en steeds meer ook middelen. Bottlenecks zijn de eerder genoemde menskracht, maar ook het versnipperde kennislandschap.

Deel III. Hoe knelpunten aan te pakken: suggesties

In deze sectie werken we manieren uit om genoemde knelpunten aan te pakken. De suggesties zijn niet aan een specifieke doelgroep gericht: iedereen die zich er wat van wil aantrekken mag zich welkom voelen actie erop te ondernemen, liefst in samenspraak met anderen.

Leveren, zoeken en vinden van relevante kennis

• Bied navigatiehulp waarmee gemeenten relevantie van aangeboden kennis kunnen nagaan. Er is veel informatie, maar het is niet altijd makkelijk om specifiek relevante kennis te vinden. Zoals of een soortgelijke gemeente, waar dan ook in Nederland, al ervaring heeft op specifiek gebied. Daarvoor is ook scherpere reflectie nodig over wat ‘soortgelijk’ betekent, voor het specifieke (deel)vraagstuk. Maximale ontsluitbaarheid (= vinden wat relevant is) pleit voor beter ‘labelen’/ categoriseren/ structureren van kennisbronnen. En liever verwijzen naar al bestaande informatie dan weer opnieuw iets ontwikkelen en parallel aanbieden.
• Standaardiseer, maar alleen wat zinvol is. Processtappen zijn beter te standaardiseren dan inhoudelijke uitwerking. Een standaardproces of standaardmodel, bijvoorbeeld voor een wijkuitvoeringsplan, geeft een handvat voor de gemeente om sneller stappen te zetten. Zolang er maar de benodigde ruimte is voor de specifieke context, en om standaardinstrumenten periodiek te verrijken met recente ervaringskennis.
• Wees niet bang om aanbod te differentiëren, op meerdere vlakken. Ook dit helpt voor het navigeren naar relevante kennis en informatie.
  • Differentieer op inhoud. Leerkringen en dergelijke zijn vaak (te) generiek georganiseerd, kijkend naar verschil in snelheid en thematische volwassenheid tussen de deelnemers, waardoor het voor niemand optimaal werkt. Differentiatie van aanbod, inhoudelijk en qua volwassenheid met het thema, mag geen taboe zijn. Dat sluit uitwisseling tussen groepen niet gelijk uit. Inhoudelijk zijn visie- en planvorming niet (meer) de grootste uitdagingen, er is hier ook al een groot aanbod op. Het realiseren en implementeren van de plannen lijken meer vragen op te leveren. Dit geldt overigens (nog) niet voor alle gemeenten.
  • Differentieer op vorm. De vorm van aanbod moet passen bij de inhoud en gepaste (intensiteit van) interactie. Voor sommige onderwerpen is een passieve vorm (opgenomen webinar, MOOC enzovoort) prima, voor andere is juist intensieve interactie nodig; voor sommige (leer)activiteiten is werken in groepen prima, voor andere is werken met een specifieke gemeente beter. Maak dat onderscheid scherp in het aanbod, liever dan op een gemiddelde uit te komen. Ook hier is bewuste differentiatie wenselijk.
  • Differentieer op generiek – specifiek(er). Onderscheid kennis die echt generiek is en kennis die qua invulling en details verschilt per regio. Ook dit helpt bij bepalen van juiste vorm van kennisoverdracht, -deling en -verrijking.
  • Differentieer op doelgroepen. Hoewel er een plek is voor een eenduidig landelijk narratief, is er ook steeds meer besef dat details van de boodschap, kanaal en boodschapper in behoorlijke mate doelgroep-gevoelig zijn. Doelgroep-differentiatie, niet alleen qua aanpak, maar ook zeker qua communicatie en participatie is een belangrijke factor als het gaat om versnelling. Ook hier zijn echter wel lessen te leren die voor anderen relevant zijn. Het heeft dus zin die uit te wisselen. Om een goede balans te vinden tussen “achter iedere voordeur is de situatie anders” (= 8 miljoen aanpakken) enerzijds en simplistisch blauwdruk-denken anderzijds is een typologie (raamwerk) nodig en wenselijk, zolang er goed wordt nagedacht over de indeling.
• Stel de Waarom-vraag als het gaat om duiden van succes (en falen). Er zijn steeds meer voorbeelden van (deel-)aanpakken die ‘ergens’ goed lijken te werken. Duiding (= nagaan van toeval versus beredeneerbaar succes) en inschatten van de relevantie voor elders moeten echter beter. Dat verkleint het risico dat gemeenten collectief en individueel toeval gaan kopiëren en opschalen, wat al snel strandt. Hetzelfde geldt voor aanpakken die slechts door pech niet hebben gewerkt en mogelijk beter verdienen dan door de eerste slechte ervaring te worden afgeserveerd. Inzicht krijgen (waarom werkte iets wel/ niet), en goed ontsluiten, is niet gemakkelijk, maar wel een sleutel voor versnelling.
• Benoem interferentie tussen programma’s als basis om ermee om te gaan. Gemeenten hebben met meerdere ontwikkelingen parallel te maken: sommige specifiek voor de warmtetransitie (zoals het Nationaal Isolatie Programma, NIP), sommige niet of breder (zoals invoering van de Omgevingswet). Het integraal aandacht besteden hieraan lijkt zaken ingewikkelder te maken, maar kans ook kansen bieden. Het lijkt verstandig hier eerder vroeger dan later een start mee te maken.

Capaciteit en structuren slimmer organiseren

• Verzamel lessen over bovenlokale samenwerking en maak deze gericht beschikbaar. Er bestaan al relevante voorbeelden van bovenlokale samenwerking voor het poolen van capaciteit waar nuttige lessen en aanbevelingen uit zijn te ontlenen. Ook lessen over wanneer samenwerking niet werkt, of welke randvoorwaarden nodig zijn om de kans van slagen te vergroten. Het is verstandig om lessen uit deze initiatieven te verzamelen en te ontsluiten: wat werkt (niet), in welke situaties.
• Besteed, vanuit Rijk, provincies en gemeenten, concreet aandacht aan het organiseren van regionaal leren. Leerverbanden met regionale scope kunnen werken, vooral als er gedeelde belangen zijn. Het is wel zaak om goede ervaringen ook buiten de regio te verspreiden en te zoeken. Een overkoepelende instantie met regionale contactstructuur kan hier een goede rol in spelen. Niettemin, er moet oog zijn voor de verschillende situaties van gemeenten: niet alle ervaring/ kennis is voor iedereen even relevant.
• Neem notie van een belangrijke les tot nu toe over reguliere samenkomsten: energiewerkplaatsen op provincie- en regioniveau, waar stakeholders op reguliere basis samenkomen, lijken een goede leerstructuur te kunnen bieden. Voor sommige aspecten van uitwerking, zoals benutten van bovenlokale grootschalige bronnen, is sowieso een bovenlokale structuur nodig.
• Gebruik voor regionaal leren bestaande hefbomen. Verschillende regio’s hebben al een relevante (bestuurs)structuur op bovenlokaal niveau. Denk aan stadsregio’s, metropoolregio’s en soortgelijk. Die lijken geschikt om actief in te zetten voor slagkracht in de energietransitie, liever dan nieuwe bestuursgremia en -niveaus in het leven te roepen.
• Beschouw de rol van provincies niet als uniform, maar zie ook op dat niveau onderling leren als wenselijk. Het is geen verplichting dat provincies exact hetzelfde opereren, maar het lijkt wel verstandig dat provincies actief kennis nemen van elkaars manieren om samen te werken qua kennis- en vaardighedenontwikkeling.

Mensen (professionals) laten floreren

• Denk qua werving voor de volgende fase voor de lokale warmtetransitie mat nadruk aan professionals met profiel (complex) projectleider. Er is steeds meer behoefte aan uitvoerders, inclusief het profiel projectleiders. Specifiek voor de energietransitie zijn die moeizaam te vinden, maar als we abstraheren naar mensen met de juiste vaardigheden – complexe (uitvoerings-)projecten leiden, deels onafhankelijk van exacte inhoudelijke kennis – dan wordt de spoeling dikker. Dit kan helpen bij de zoektocht naar geschikte mensen.  Ook kan je denken aan een regionale projectmanagers-pool voor de uitvoering van de Energie-/Warmtetransitie. Dat biedt ook een logische structuur voor het organiseren van versneld onderling leren.
• Overweeg sterk om krachten te bundelen op gebied van opzetten van trainee-programma’s voor gemeentelijke overheden. Het is zinvol om een centraal programma te hebben om trainees voor gemeenten te werven, en begeleiden. Overijssel doet een pilot met winst voor iedereen: jongeren zien meerdere werkomgevingen, krijgen praktijkrelevante training en begeleiding, en gemeenten zelf hoeven minder tijd te besteden aan energieverslindende werving. Onboarden, inwerken, context-specifieke kennis internaliseren moeten ook niet worden onderschat.
• Voor effectief onderling leren is een bepaalde houding nodig, die kan worden getraind. Om tegen te gaan dat beloftevolle aanpakken een onterechte vroege dood sterven kan het zinvol zijn om een ‘houdingtraining’ te introduceren. Stimuleer de houding om expliciet na te gaan of iets echt niet mag voor het af te schieten, en bij een eerste conclusie “kan niet” altijd af te vragen “hoe zou het wel kunnen”? Inspirerende voorbeelden uit de praktijk delen zou hierbij kunnen helpen.