Hoe gemeenten woningdelen mogelijk maken

In het vorige artikel stipten we al de gemeente Delft aan die een motie aannam om niet alleen maar zelfstandige woonunits voor studenten te bouwen, maar juist ook kamers met gedeelde voorzieningen. Ook beschreven we hoe de gemeente ’s-Hertogenbosch inzet op nieuwbouw in de sociale huursector die flexibel verhuurd kan worden: afhankelijk van de vraag straks per kamer of als geheel appartement. Maar woningdelen en woningsplitsen moet natuurlijk wel passen binnen de regelgeving van gemeenten.

In dit tweede artikel uit de reeks ‘Woningdelen in de praktijk’ laten we voorbeelden zien van gemeenten die momenteel hun beleidsregels aanpassen om woningdeling én woningsplitsing makkelijker te maken, zoals het afschaffen van de algemene leefbaarheidstoets, het schrappen van de kosten voor woningonttrekking, het toestaan van inwoning van extra personen én het ontwikkelen van een gereedschapskist voor meerdere gemeenten om woningdelen en -splitsen mogelijk te maken. In de sociale huur, maar ook de particuliere huur en koopmarkt.

Kavels beter benutten in Bergeijk

De Brabantse gemeente Bergeijk was een van de eerste gemeenten die woningdelen en woningsplitsen niet alleen toestaat, maar zelfs actief stimuleert. Bergeijk versoepelde normen om bestaande, vaak ruime woningen en kavels, beter te benutten. De gemeente staat inwonen of gezamenlijke bewoning toe, werkt mee aan woningsplitsen en sloop als er meerdere kleinere woningen voor terugkomen, maakt kamerverhuur mogelijk en staat tijdelijke bewoning van bijgebouwen toe.1 Wethouder Kuijken merkte twee jaar terug nog voorzichtigheid bij zijn collega-wethouders. Die is er ongetwijfeld op veel plekken nog, maar we zien inmiddels andere gemeenten in het land die hun beleid aanpassen en de mogelijkheden tot woningdelen en woningsplitsen verruimen.

’s-Hertogenbosch staat woningsplitsen en inwonen toe

De gemeente ’s-Hertogenbosch werkt momenteel aan een paraplu-beleidsplan dat woningdeel- en woningsplitsbeleid regelt. De gemeente maakt het inwonen bij een hoofdhuurder of eigenaar-bewoner vergunningsvrij. Voortaan mogen er in Den Bosch twee huishoudens extra op een adres inwonen. “Doordat de eigenaar-bewoner of de hoofdhuurder er zelf woont, verwachten we minder leefbaarheidsklachten dan bij kamerverhuur”, zegt beleidsadviseur Birgit van Daal. “Er is meer sociale druk dan bij kamerverhuur.” De gemeente ‘s-Hertogenbosch voert geen actief beleid om hospitaverhuur te promoten, maar door het vergunningsvrij maken van inwonen (tot twee inwoners) wordt dat wel mogelijk. De gemeente stelt wel regels aan kamerverhuur (zonder die hoofdbewoner). Voor kamergewijze verhuur hanteert ze een cirkel waarbinnen een beperkt aantal kamerverhuurpanden is toegestaan. Dat zien we in meer gemeenten. Ook stelt de gemeente – net als veel andere – eisen aan de bouwkundige kwaliteit en geluid. “We verwachten minder negatieve effecten bij inwoning, en we zien graag meer woonmogelijkheden verschijnen bij particulieren. En staan daarom ook kamerverhuur toe.”

Het nieuwe paraplu-beleidsplan regelt in Den Bosch ook de mogelijkheid tot woningsplitsen van grotere woningen in twee of drie zelfstandige units of appartementen. Splitsing heeft de voorkeur van de gemeente. Het draagt bij aan de 1.000 extra woningen die er in Den Bosch moeten komen. “Gesplitste woningen zijn volwaardige woningen die permanent bewoond zijn. We waarborgen zo de kwaliteit van de woning, en het worden geen doorgangshuizen met oog op de buren in de straat en de leefbaarheid”, geeft Van Daal aan. De gemeente hanteert wel een toetsingsnorm. Voor het splitsen wordt net als bij kamerverhuur een minimale afstand tussen te splitsen woningen voorgesteld. Dat wordt momenteel uitgewerkt. Zo voorkomt (en spreidt) de gemeente eventuele negatieve neveneffecten. Voor nieuwbouwwoningen is splitsen niet toegestaan, tot ten minste vier tot zes jaar na de oplevering. Dat zijn immers woonproducten die goed aansluiten bij de vraag vanuit de markt. Het voorkomt ook dat huisjesmelkers deze woningen opkopen of dat de woningen voor arbeidsmigranten worden ingezet. Voor die doelgroepen zijn ze namelijk niet gebouwd.

Parkeren of wonen?

Parkeren is in Den Bosch wel nog een aandachtspunt en soms zelfs een bottleneck voor woningdelen of woningsplitsen. Omwonenden kunnen bezwaar maken tegen het verlenen van de omgevingsvergunning, die de afwijking van het bestemmingsplan en de woningsplitsing in de praktijk regelt. Ze doen dat soms vanwege (vermeende) extra parkeerdruk. In Den Bosch speelt dat vooral in de buitenwijken, want in de binnenstad is er een wachtlijst voor het verkrijgen van een parkeervergunning. Woningcorporatie Zayaz merkt in de praktijk dat aangemelde woningen voor splitsing niet doorgaan door parkeerdruk. Daar screenen ze vooraf al op. Meer hierover in het derde artikel van onze praktijkreeks.

We horen vaker signalen uit het land dat het parkeerbelang van de huidige bewoners – in jargon: de ‘insiders’ – haast automatisch belangrijker wordt geacht dan het woonbelang van de ‘outsiders’, de woningzoekenden. In deze tijd van woningkrapte – en met de huidige klimaatambities – voelt dat toch wel ongemakkelijk. Los hiervan: lang niet alle woningdelers hebben meteen een auto, en ook bij reguliere huishoudens staan vaak twee (of meer) auto’s voor de deur.

West-Friesland zet in op woningdeling en -splitsing in de particuliere markt

Gemeenten in de regio West-Friesland – het gebied tussen Hoorn, Enkhuizen, Alkmaar en Medemblik – richten zich momenteel op het stimuleren en faciliteren van woningdelen en -splitsen en kamerverhuur in de particuliere sector. Door het inzetten op de bestaande particuliere woningvoorraad willen ze minder afhankelijk worden van de sociale woningvoorraad voor uitstromers uit de maatschappelijke opvang en beschermd wonen en een versnelling realiseren. Het samenwerkingsverband van de zeven West-Friese gemeenten2 liet een adviesrapport opstellen met de vraag welke vormen van woningdelen, -splitsing en kamerverhuur mogelijk zijn in de regio West-Friesland. En de vervolgvraag wat er per gemeente randvoorwaardelijk nodig is om dit te realiseren.3 In het adviesrapport staan gedragen en juridisch getoetste implementatieadviezen die voor de regio direct uitvoerbaar zijn. De zeven gemeenten zijn momenteel bezig de adviezen in beleid om te zetten.

Het is een strategische keuze van het samenwerkingsverband om vooral in te zetten op woningdelen, woningsplitsen en kamerverhuur voor kwetsbare groepen in de particuliere woningmarkt. Sommige van de gemeenten zien ook kansen om de woningmarkt in zijn geheel wat toegankelijker te maken door woningdelen. Andere gemeenten willen vooral focussen op uitstroom uit maatschappelijke opvang en beschermd wonen.

Woningdelen meestal niet toegestaan

Uit de regionale analyse van West-Friesland blijkt dat woningdelen, woningsplitsen en kamerverhuur niet overal bij recht is toegestaan. Dat zien we in meer gemeenten. Het bestemmingsplan definieert de woonbestemming van een perceel vaak krap. De woonbestemming gaat uit van één huishouden dat in een woning mag wonen op het woonperceel (in plaats van bijvoorbeeld meerdere personen uit verschillende huishoudens). Het betekent dat de definitie van wonen in het bestemmingsplan moet worden verruimd. Of dat gemeenten via een omgevingsvergunning toestaan dat meerdere huishoudens in een woning wonen. De beslissing om een omgevingsvergunning te verlenen voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college van B en W. “We doen dat door een overkoepelend beleidskader vast te stellen”, geeft Renée Steenbergen van bureau BügelHajema aan, dat voor de zeven gemeenten momenteel het beleidskader juridisch uitwerkt. “Er geldt nu een krappe definitie van wonen. Er moet dus een beleidsregel komen die het toestaat om met meerdere huishoudens in één woning te wonen. Het college mag namelijk van het bestemmingsplan afwijken. Als je dat generiek regelt, is dat beter. Het schept duidelijkheid voor het college én de inwoners en biedt meer rechtszekerheid.”

Gereedschapskist en afwegingskader

In West-Friesland ontwikkelde BügelHajema een ‘gereedschapskist’ met juridische maatregelen om woningdelen, -splitsing en kamerverhuur mogelijk te maken. De beleidsregels kunnen variëren per gemeente. Dat maatwerk is nodig omdat iedere gemeente andere vraagstukken heeft en een andere ambitie. Steenbergen werkt aan een afwegingskader: “Dat gaat helpen om initiatieven te toetsen en om keuzes uit te kunnen leggen.” De beleidsregels en het afwegingskader vormen samen de gereedschapskist voor de gemeenten. “De hamvraag voor elke gemeente is: welk effect wil je bereiken voor welke doelgroep en welk neveneffect beperken of voorkomen? Dat vraagt om keuzes”, geeft Steenbergen aan. “Een gemeente wil bijvoorbeeld liever geen kamerverhuur toestaan met het oog op arbeidsmigranten. Dus daar kijken we naar instrumenten om bijvoorbeeld meer langdurige woningdeelvarianten te faciliteren.”

Na de zomer gaan de gemeenten in gesprek over de beoogde effecten en de neveneffecten en maken ze keuzes uit de ‘gereedschapskist’. Woningdelen, woningsplitsen en kamerverhuur hebben ieder hun eigen ruimtelijke en sociale aandachtspunten, zoals woon- en leefklimaat, straatbeeld, huurrecht en huurbescherming en de kostendelersnorm. In de praktijk is er ook nog een aantal wooninitiatieven waarbij woningdelen, woningsplitsen en kamerverhuur ingezet kunnen worden buiten een omgevingsvergunning om.4 Het adviesrapport laat net als de Platform31-publicatie ‘Beter benutten bestaande woningbouw’ diverse praktijkvoorbeelden zien van hoe we meer woningzoekenden door woningdelen en woningsplitsen kunnen huisvesten.

Verruiming woningdeelregels in Utrecht voor samenwonen door drie personen

De gemeente Utrecht verruimt de mogelijkheden voor woningdelen. De lokale partij Student&Starter vroeg – naar Amsterdams voorbeeld – ook in Utrecht met friendswonen te experimenteren, omdat er vraag naar is en omdat dat het woningtekort vermindert. Het idee kreeg destijds brede steun in de raad.5 De gemeente is momenteel met woningcorporaties in gesprek over de mogelijkheden van woningdelen in het corporatiebezit.

Bij de verschillende vormen van woningdelen wil de gemeente wel voorkomen dat de verruiming tot prijsstijgingen leidt. “Het is niet de bedoeling dat het verruimen van de woningdeelnormen leidt tot een hogere totaalhuur”, geeft Lianne Wittkämper van de gemeente Utrecht aan. “Wij zien het primair als aanvullende mogelijkheid om een jonge doelgroep passende, betaalbare huisvesting te bieden”.

Gemeente stelt lichtere eisen

De gemeenteraad van Utrecht besloot in maart 2022 ook om lichtere vergunningseisen in te stellen voor het samenwonen, oftewel woningdelen, door drie personen. De raad besloot om de algemene leefbaarheidstoets voortaan in principe als voldoende te beoordelen, tenzij in de buurt van de woning al sprake is van aanzienlijke overlast. ‘Eén extra persoon leidt niet tot een enorme toename van de druk op de leefbaarheid’, valt te lezen in de toelichting bij het raadsbesluit. Wel houdt de raad nog een fysieke leefbaarheidstoets om de eisen omtrent geluid en minimale oppervlakte te borgen.

De nieuwe coalitie heeft de wens om woningdelen voor drie personen vergunningsvrij te maken. De gemeente onderzoekt nu de mogelijkheden waarbij de uitdaging is om nog invloed te houden op ongewenste situaties, zoals invloed op geluidsoverlast en minimale vierkantemetereisen. “Het is zoeken naar een balans tussen het beter benutten van woonruimte en het bewaken van de leefbaarheid”, aldus Wittkämper.

Voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur of woningdelen) voor meer dan twee personen is in Utrecht een omzettingsvergunning nodig. In Utrecht betaalde je compensatie voor het onttrekken van een (schaarse) zelfstandige woning. Deze compensatie verlaagde de gemeente in 2019 van 240 euro naar 120 euro per vierkante meter. Om de drempel voor drie personen zo laag mogelijk te maken, stemde de gemeenteraad in om de compensatie voor een omzetting naar drie personen helemaal te laten vervallen. ‘Bij het samenwonen met drie personen wordt een bijdrage geleverd aan het terugdringen van het woningtekort door beter gebruik te maken van de bestaande woonruimte’, volgens de toelichting op het raadsbesluit.

Met lichtere eisen aan een vergunning voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte ten behoeve van huisvesting door drie personen, maakt de gemeente woningdelen tot drie personen in Utrecht eenvoudiger.

Verkrappen

Andere gemeenten beperk(t)en juist de mogelijkheden van woningdelen en woningsplitsen. De gemeente Amsterdam maakte in april 2020 het beleid strenger om met meer dan twee mensen samen te wonen. Er werden wijk- en pandquota ingesteld en individuele huurcontracten werden verplicht gesteld. Dat leverde meteen protesten op van zowel studenten en andere huurders als van verhuurders van grote panden. We zien ook dat gemeenten met veel arbeidsmigranten de woondefinitie soms verkrappen of regels voor kamerverhuur opstellen. Een verkrapping van de beleidsregels belemmert tegelijkertijd woningdeelvormen voor alle doelgroepen. De uitdaging zit daar in het vinden van een scherpe definitie van woningdelen die enerzijds ongewenste kamerverhuur aan grote groepen arbeidsmigranten beperkt en anderzijds een meer langdurige vorm van woningdelen gericht op specifieke doelgroepen juist toestaat. De gemeente Goes hanteert bijvoorbeeld een ruime definitie van wonen, maar heeft met het oog op arbeidsmigranten wel regels voor kamerverhuur. Het rijksvoornemen en wetsvoorstel ‘Wet goed verhuurderschap’, zoals aangekondigd in het programma Betaalbaar wonen van het ministerie van BZK, kan ook een nuttig instrument zijn om excessen bij woningdelen te voorkomen.