Referentienormen: hulpmiddel bij kiezen van juiste voorzieningen

Referentienormen zijn een hulpmiddel bij het realiseren van een goed gebalanceerd voorzieningenaanbod, in het bijzonder wanneer de stad verandert en groeit. Onze sociale wereld wordt beïnvloed door de fysieke wereld. In wijken en buurten moeten maatschappelijke voorzieningen bijdragen aan sociale doelen, zoals bestaanszekerheid, kansengelijkheid en gezondheid. Met referentienormen kun je ruimteclaims uit verschillende beleidsvelden in een vroeg stadium meenemen in planvorming. Zo kunnen sociale doelen gekwantificeerd worden naar gebiedsontwikkeling. De gemeente Zwolle geeft bijvoorbeeld aan dat referentienormen bijdragen aan het vormen van een integraal beeld op voorzieningen in een gebied. Zo ontstaan hoogwaardige leefgebieden met een weloverwogen aanbod wonen én voorzieningen.

Tabel 1. Fragment uit Haagse referentienormen maatschappelijke voorzieningen (2021)

Welke voorzieningen laten zich berekenen met referentienorm?

Dit bepaalt een gemeente zelf. Alleen voor de inpassing van scholen zijn dus landelijk binden normen vastgelegd. Voor andere voorzieningen, zoals zorg, kunst en cultuur, sport- en groenvoorzieningen, bieden referentienormen een behulpzame richtlijn. Referentienormen kunnen worden uitgewerkt in verschillende type woonmilieus. Bij een verdichte binnenstad passen andere voorzieningen dan bij een ruim opgezette buitenwijk. In de gemeente Apeldoorn hebben ze eerst de huidige situatie in beeld gebracht en daarop een ambitievertaalslag gemaakt. Gezondheid en groen vinden ze belangrijk, die ambitie is dan vertaald naar de Apeldoornse kengetallen.

Steeds meer middelgrote en grote steden ontwikkelen referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen. Veelal kijken middelgrote steden naar grotere steden als Den Haag of Amsterdam, omdat zij al langer werken met referentienormen. Vervolgens wordt een vertaalslag gemaakt naar referentienormen die passen bij hun eigen lokale context. Meerdere gemeenten schakelen daarbij expertise in van externe adviesbureaus.

Toepassing door gemeenten

Sommige gemeenten zijn terughoudend in het opstellen van referentienormen. Er zijn bijvoorbeeld zorgen over de rechten die mogelijk ontleend worden aan de normen. Terwijl ze door de gemeente bedoeld zijn als ijk- en startpunt van een goed gesprek. Dat referentienormen niet altijd noodzakelijk zijn om tot een goed aanbod van maatschappelijke voorzieningen te komen, laat de wijk Angelslo in Emmen zien. Daar wordt bewust niet met referentienormen gewerkt. Een gebiedsteam schakelt hier snel en integraal met medewerkers vanuit het fysieke en sociale domein en handelen daarnaar om tot een goed voorzieningenaanbod te komen. Alleen in de ruimte voor scholen en schoolpleinen volgt de gemeente de wettelijk verplichte landelijke norm.

Voorbeeld: Quick scan in Zwolle

In Zwolle maken ze een eigen quick scan, waarbij kengetallen (referentienormen), demografische gegevens en buurtonderzoek wordt gebruikt. Zo krijgen ze een eerste beeld van wat er nodig is in een gebied. Daarna volgt een bredere verkenning naar de sociaal-maatschappelijke opgave in een gebied – met input uit gesprekken met verschillende gemeentelijke afdelingen en partners in de stad.

Om de behoefte in een gebied te kunnen duiden, wordt ook gebruik gemaakt van de ‘Arrangementen monitor’. Wanneer er bijvoorbeeld veel ouderen een gebied zijn, kan het voorzieningenaanbod hierop aangepast worden. Wanneer er sprake is van een kwetsbaar gebied, kan extra aandacht worden besteed aan de programmering van specifieke voorzieningen.

Inschatten behoeften voor bestaande stad of groeiende stad

Uit gesprekken met G40-steden, blijkt dat gemeenten op zoek zijn naar referentienormen voor zowel de bestaande stad als de zogenaamde groeiende stad. Het toevoegen van woningen heeft een direct effect op de voorzieningenbehoefte. Daarom kiezen sommige gemeenten ervoor om de referentienormen vooral toe te passen bij inbreiding – en uitbreidingsgebieden. Andere steden willen de referentienormen ook in de bestaande stad gebruiken om te kijken of hier het voorzieningenniveau op pijl is. Dit is een ingewikkeld proces, waarbij naast referentienormen vaak andere cijfermatige data, interne gesprekken binnen de gemeenten of gesprekken met de wijk worden gebruikt om de behoeften van bewoners in te schatten en te bepalen wat nodig is in de bestaande stad.

Voorbeeld: Normen voor groeiend Amsterdam

De gemeente Amsterdam werkt sinds 2018 met referentienormen. Zij gebruiken de normen alleen voor de groei van de stad: transformatie-, uitleg en verdichtingsgebieden. Het bepalen van de opgave in de bestaande stad is complexer, door de verschillen in rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken professionals in de gemeente. Ook is er een minder goed inzicht in de bestaande behoeften die er per voorziening zijn. In de bestaande stad wordt per plangebied bepaald wat er nodig is aan aanbod maatschappelijke voorzieningen. Dit gebeurt dankzij een goede samenwerking tussen de staddelen, gebiedsontwikkeling en sociale directies.

In nieuwe Amsterdamse gebieden dienen de referentienormen als richtlijnen en niet als strikte normen. Deze normen zijn bedoeld om het gesprek te faciliteren en dienen als leidraad bij gebiedsontwikkeling. Wanneer er volgens de normen in een nieuw gebied geen plek voor jongeren hoeft te komen, maar dit is wel in een stedelijk belang en het past bij het karakter van de nieuwe wijk, dan kan de gemeente hier alsnog voor kiezen en andersom. Ook wordt rekening gehouden met het aanbod in aangrenzende, bestaande wijken.

Belang van goed gesprek over ambities en normen

Het opstellen en werken met referentienormen kan best lastig zijn. Een richtlijn voor oppervlakte kan leiden tot vragen. Hoe ontwikkel je een verdeling die door verschillende schaalniveaus heen past bij jouw stad. Het gaat bij referentienormen om globale reserveringen voor ruimte. Mogelijk is er ruimtetekort en kan niet alles worden ingepast in het projectgebied. Kan ruimte flexibel gedeeld worden door het slim combineren van voorzieningen en functies? Hoe ga je om met prioritering en locatie? Hoe gebruik je kwantitatieve normen om tot gewenste invulling van voorzieningen op buurtniveau te komen?

Voor al deze zaken is een goed gesprek nodig binnen de gemeente tussen ambtenaren uit het sociale domein en het fysieke domein. Referentienormen vormen het startpunt voor dit gesprek. Ze kunnen daardoor bijdragen aan een betere samenwerking tussen het fysieke en sociale domein. Volgens de gemeente Delft heeft het fysieke domein een kwantificatie nodig. Met referentienormen kunnen zij het gesprek voeren tussen sociaal en fysiek. En de gemeente Leiden aan dat afdelingen binnen de gemeente vaak nog eilandjes zijn. Volgens hen is het een kunst om samen te werken aan integrale om meer bereiken. Zeker in de bestaande stad. In dit soort gesprekken moeten soms ook moeilijke keuzes gemaakt worden, omdat niet alles ruimtelijk past. Om het gesprek hierover te vergemakkelijken gebruiken sommige gemeenten tools als spinnenwebben of waaiers om gebiedsgericht een thematische focus te leggen. Bij een gebied dat te maken heeft met toenemende vergrijzing, past een andere thematische focus dan een gebied met veel jonge gezinnen.

Voorbeeld: Stedelijk programmeren in Delft

Bij de gemeente Delft werkt men met een werkwijze die ‘stedelijk programmeren’ heet. Deze werkwijze richt zich op het integraal sturen op goede groei en creëren van samenhang en scherpere keuzes. Dankzij stedelijk programmeren is het streven naar voldoende en passende maatschappelijke voorzieningen een werkwijze geworden. Zo wordt in het integrale stadsteam door iedereen het belang van deze en andere gezamenlijke opgaven afgewogen. Hierdoor worden ook (eventuele) dilemma’s zichtbaar.

De referentienormen zijn in Delft opgesteld op basis van diverse kengetallen, de omgevingsvisie en een analyse van de huidige capaciteit van voorzieningen. Deze normen gelden voor zowel voor bestaand gebied als nieuwe gebieden. Dankzij de analyse die gemaakt is van alle gebieden en van type voorziening op wijk of stedelijk niveau, is duidelijk geworden waar mogelijk een mismatch is of ontstaat. De gemeente kan hierdoor tijdig beslissen om hierop te sturen. De referentienormen fungeren ook in deze gemeente als ijkpunt. Beleidsadviseurs zorgen vervolgens voor de praktische vertaling.

Tips om te werken met referentienormen

• Geef extra aandacht aan bovenwijkse voorzieningen. Deze kunnen mogelijk tussen wal en schip raken bij het werken met referentienormen. Als een sportveld bijvoorbeeld meerdere gebieden beslaat, kan het zijn dat er te weinig inzicht is in wat nodig is op hoger schaalniveau. Of dat niemand eigenaarschap voelt over het realiseren van een sportveld.
• Communiceer duidelijk over de manier waarop de referentienormen worden toegepast. Het moet altijd helder zijn dat referentienormen geen harde normen zijn, maar een startpunt voor een domeinoverstijgend gesprek. Bewoners en professionals binnen en buiten de gemeente kunnen geen rechten aan de cijfers ontlenen.
• Gebruik tools als waaiers of spinnenwebben om thematische gebiedsgericht een focus aan te brengen in het voorzieningenaanbod, zoals de arrangementenmonitor van gemeente Zwolle.
• Zorg voor goede procesafspraken voor het maken van lastige ruimtelijke keuzes. Zo voorkom je lange discussies op projectniveau over wat wel of niet nodig is in een beperkte ruimte. Een heldere overlegstructuur tussen verschillende domeinen kan hierbij helpen.
• Verken of er slimme oplossingen zijn om maatschappelijke voorzieningen te financieren bij gebiedsontwikkeling. Maak hiervoor duidelijke afspraken met ontwikkelaars en andere betrokken partijen in de gebiedsontwikkeling.

Meer lezen?

Zwolle: Programmaplan Maatschappelijke Voorzieningen

De gemeente Amsterdam is momenteel bezig met het updaten van haar referentienormen.

Meer informatie over de werkwijze van Delft: Stedelijk programmeren.