Verankeren in de Groningse en Tilburgse praktijk
‘Ruimtelijke verankering’, hoe werkt dat? Pilotgemeente Groningen zocht het uit. Ze werken er aan een aardgasvrije toekomst voor de wijken Selwerd, Paddepoel en Tuinwijk. In wijkenergievisies – die als onderdeel kunnen worden beschouwd van de gemeentebrede Transitievisie Warmte – is inmiddels vastgelegd welk alternatief in welke wijk voor de hand ligt. All-electric, hybride verwarming of toch een warmtenet? ‘Deze informatie – wat wil je per wijk – willen we gaan opnemen in onze omgevingsvisie’, vertelt Jan Pieter Koppert, planoloog bij de gemeente. ‘Die is al af, maar wordt periodiek geactualiseerd. Als we straks wijkuitvoeringsplannen hebben, met maatregelen per wijk, kunnen die landen in een gebiedsgericht omgevingsprogramma. Met het omgevingsplan kunnen we vervolgens regels stellen om zaken mogelijk of juist onmogelijk maken. Wij focussen ons voorlopig op het programma als instrument van verleiding, voordat we naar juridische omgevingsplanregels gaan grijpen.’
Welk energiebeleidsstuk je in welk Omgevingswetinstrument verankert, is geen exacte wetenschap. Dat blijkt wanneer we de Groningse aanpak naast die uit Tilburg leggen. Daar stellen ze dat de RES vertaald zal worden naar de omgevingsvisie. De gemeente is daarnaast van plan de TVW en de RSW in een thematisch omgevingsprogramma Aardgasvrije Wijken te vertalen. Namelijk een vrijwillig programma, dat de raad gaat vaststellen en waar wel zienswijzen, maar geen bezwaren op kunnen worden ingediend. Wijkuitvoeringsplannen kunnen dan in meer gedetailleerde, gebiedsgerichte programma’s landen. De ‘juridische afhechting’ – in de woorden van de Tilburgse procesmanager Nicolaas Veltman – vindt tot slot in het omgevingsplan en via de omgevingsvergunning plaats.
‘Wij roepen gemeenten op om niet primair in te zetten op het opstellen van inhoudelijk perfecte Omgevingswetinstrumenten’, aldus Veltman. ‘Zet in plaats daarvan in op de vormgeving van je participatieprocessen. Toen ik als energieman startte met onze pilot, dacht ik dat de Omgevingswet duidelijke kaders aan het energiebeleid zou meegeven. Dat ‘verankeren in het ruimtelijk beleid’ blijkt echter voornamelijk een procesopgave, samen met belanghebbenden en betrokkenen. De Omgevingswetinstrumenten zijn daar, in onze ogen, de juridische afhechting van.’
Iteratie, iteratie, iteratie
Een andere les die Veltman deelt, is dat we de neiging moeten weerstaan om de ruimtelijke verankering van de energietransitie als lineair of instrumenteel proces te zien. ‘Het is juist een iteratief, cyclisch zoekproces’. Een iteratief proces laat zich definiëren als herhalend proces en is bekend van onder meer de Design Thinking-methode. In de context van het pilottraject is er zelfs sprake van iteratie in het kwadraat. Zowel de beleidsprocessen van de energietransitie als de Omgevingswet hebben in essentie een cyclisch karakter. Bovendien raken ze elkaar: zo viel tijdens het pilottraject met enige regelmaat het woord ‘vervlechting’.
Eigenlijk alle pilotgemeenten kwamen vanuit dit ‘iteratieve inzicht’ tot dezelfde aanbeveling: begin met het verankeren van de energietransitie bij een Omgevingsinstrument dat voor jouw gemeente logisch is. ‘In Zoeterwoude was men al gestart met het opstellen van een omgevingsplan’, aldus Martijn Kegler, pilotcoach van die gemeente vanuit Rho adviseurs. ‘Het lag daarom voor de hand om te onderzoeken hoe de concept-RES van de regio Holland Rijnland in dit instrument kon worden vertaald. Wachten op de start van het omgevingsvisietraject zou kostbaar tijdverlies beteken.’
Zoeterwoude plukt nu de vruchten van deze pragmatische instelling. ‘We weten nu beter voor welke energiemaatregelen het omgevingsplan wel en niet geschikt is en hebben ervaren wat we op visie- en programmaniveau aan kaders missen. Voor nu zetten we in op het instrument programma. Het voornemen is om de Transitievisie Warmte die we aan het maken zijn, daarin uit te werken en dit qua participatie als één traject uit te voeren. Doorwerking in visie en plan volgen daarna: feedback én feedforward. We waren er in Zoeterwoude overigens al snel achter dat onze beleidscyclus zich niet aan de regels voor eenrichtingsverkeer zou houden.’
Het juiste instrument voor het beoogde doel
Zijn collega Jeroen van Broekhoven, pilotcoach van de gemeente Goes, valt hem bij. ‘In Goes begonnen we juist met het instrument programma, maar zetten we nu de stap terug naar de visie, waar we al veel input voor hebben verzameld. Ga dus aan de slag met het meest logische instrument, kijk wat je vervolgens nodig hebt of mist en durf kriskras te gaan.’
De gemeente Maastricht wilde een omgevingsplan opstellen om een wijk aardgasvrij te maken. Tijdens het pilottraject trokken zij de conclusie dat je je als gemeente de vraag moet stellen of je met zo’n regulerend instrument nu al druk wilt zetten op de energietransitie. ‘Je bent voor het aardgasvrij maken van een wijk afhankelijk van goede, betaalbare alternatieven voor aardgas. Dat is nu niet altijd het geval’, aldus David Borger van de gemeente Maastricht. ‘Het past daarbij beter bij onze gemeente om eerst draagvlak voor dat alternatief te creëren, voordat we dwingende regels opnemen in een omgevingsplan.’
Conclusie
Hoe kan de energietransitie haar voordeel doen met de instrumenten van die nieuwe Omgevingswet? Door ze in samenhang in te zetten, zo betogen we in dit artikel, en door het juiste instrument in de juiste fase in te zetten. De energietransitie kan er zelfs door versnellen, zij het indirect, en wel op vier manieren. Wie de instrumenten in samenhang inzet, heeft in de eerste plaats de mogelijkheid om meervoudig te sturen: van richting geven in de visie, naar stimuleren met het programma of reguleren met het omgevingsplan. De keuze voor het instrument kan dan afhangen van datgene wat een gemeente op dat moment nodig heeft. Zo koos Groningen er vanuit haar rolopvatting voor om het programma in te zetten om verduurzaming te stimuleren, met het omgevingsplan als juridische back-up. Tilburg belichtte een tweede voordeel, in haar benadering van de verankering in het ruimtelijk beleid als procesopgave. Participatie is volgens Tilburg geen moetje, maar raakt de essentie van elk Omgevingswetinstrument. Wie draagvlak creëert en alle belangen overziend tot afwegingen komt, is misschien niet per definitie sneller, maar komt zeker verder.
Als derde voordeel blijkt dat de inzet van de instrumenten het helder maakt dat bepaalde uitspraken nodig zijn uit een ander beleidsstuk. Zoeterwoude ondervond dat bepaalde keuzes in de RES nog niet scherp genoeg gemaakt waren om al een vertaling naar het omgevingsplan te kunnen maken. Maastricht merkte dat het regelen van een aardgasvrije wijk in het omgevingsplan pas mogelijk is op het moment dat er alternatieve voor het aardgas zijn.
De vierde en laatste versnellende kracht is het iteratieve karakter van de Omgevingswetinstrumenten. De verschillende instrumenten van de Omgevingswet functioneren het best wanneer ze in elkaar grijpen en elkaar aanvullen. Zo dwingt de beleidscyclus de opstellers om zowel de vragen waarom, hoe als wat te stellen – Zoeterwoude liet zien dat de volgorde daarbij niet uitmaakt – en van antwoorden te voorzien. Voorlopige antwoorden, dat wel, want de instrumenten zijn nooit af. Het gemeentelijk warmtebeleid (TVW, WUP) moeten er immers in worden verankerd en dat geldt ook voor de RESsen, die bovendien elke twee jaar worden herzien. De beleidscyclus helpt beleidsmakers adaptief te zijn en voorkomt tijdsverlies door lineair opgestelde, maar snel achterhaalde blauwdrukplannen. Maakt iteratie het er makkelijker op? Zeker niet. Maar uit het kennistraject volgt dat het de snelste en meest duurzame weg is naar vergunningen om – letterlijk – ruimte te maken voor de energietransitie.