Domeinoverstijgend participeren? Begin bij de doelen

Zorgen voor helderheid vooraf begint met een ordening van het brede begrip participatie. Een gangbaar onderscheid dat wordt gebruikt wanneer het gaat over participatie, is dat tussen beleidsparticipatie en maatschappelijke participatie.

Beleidsparticipatie en maatschappelijke participatie

Beleidsparticipatie zet in op het meedenken/meebeslissen over beleid en het evalueren daarvan. Deze vorm van participatie wordt vaak gebruikt in de fysieke leefomgeving (denk aan meedenken over de warmtetransitie, de wijkinrichting of de woningbouwopgave), maar vindt ook plaats in het sociale domein. Bijvoorbeeld als burgers meedenken over een aanpak om eenzaamheid tegen te gaan of het evalueren van de zorg voor jeugd. En voorbeelden zoals deelnemen aan een burgertop, of stemmen voor een burgerbegroting kunnen alle beleidsterreinen omvatten.

Maatschappelijke participatie gaat over het deelnemen aan het maatschappelijk leven, maar ook over betrokkenheid van burgers bij het uitvoeren van beleid, al dan niet via het uitdaagrecht, dat burgers de mogelijkheid biedt om de uitvoering van een overheidstaak over te nemen. Dit omvat bijvoorbeeld de individuele deelname van mensen aan onderwijs en de arbeidsmarkt, of aan het sociale en culturele leven.

Binnen de Participatiewet verwijst maatschappelijke participatie naar meedoen via betaald of vrijwillig werk. Maar binnen andere contexten kan het ook gaan over het leveren van een bijdrage (individueel of als groep) aan maatschappelijke opgaven zoals leefbaarheid, een duurzame samenleving, zorg en welzijn in de buurt. Het begrip maatschappelijke participatie raakt zowel aan de opgaven uit het sociaal domein, als aan de fysieke leefomgeving.

Twee begrippen, een veelheid aan doelen

Als duidelijk is over welk van de twee begrippen jullie het hebben als samenwerkende professionals, kun je gaan kijken naar de achterliggende doelen. De vraag Welk doel wil je bereiken met participatie leidt tot een vrij eenduidig antwoord wanneer het gaat over beleidsparticipatie: de meedenkkracht en expertise van burgers gebruiken om beter beleid te maken en tot draagvlak te komen voor beslissingen.

Maar wanneer het gaat over maatschappelijke participatie levert diezelfde vraag interessante verschillen op tussen het sociale en fysieke domein. Niet alleen lopen de doelen in de twee domeinen uiteen. Ook treedt in het sociaal domein meteen een spraakverwarring op zodra het over doelen gaat: participatie is hier niet alleen een middel om doelen te bereiken, maar kan ook een doel op zichzelf zijn. Hieronder wordt dit toegelicht.

Participatiedoelen in het sociale domein

Participatie als doel op zichzelf vloeit voort uit de nieuwe visie op de verzorgingsstaat met een kleinere overheid. Burgerkracht – in te zetten voor zowel persoonlijk als publiek belang – is daarin een belangrijk element. Vooral in de Participatiewet komt meedoen duidelijk als doel naar voren.

Zoals het coalitieakkoord uit 2021 stelt, moeten “alle inwoners naar vermogen mee kunnen doen”. Meedoen – oftewel participeren in het onderwijs en op de arbeidsmarkt – is het doel, en wordt geplaatst tegenover niet-meedoen, in de zin van ‘leunen op de overheid’.

Tegelijkertijd wordt participatie in het sociaal domein ingezet als middel om het doel meedoen te bereiken. Het stimuleren van mensen die een uitkering ontvangen om met vrijwilligerswerk iets terug te doen voor een ontvangen uitkering (de zogenoemde tegenprestatie), kan een manier zijn om door te stromen naar betaald werk. Dat is overigens niet het enige doel: deze zelfredzaamheid kan het sociale weefsel van de samenleving versterken, wat er weer voor kan zorgen dat burgers anderen helpen om mee te doen. En achterliggende doelen daarvan kunnen bezuinigingen zijn, of het terugdringen van het beroep op de overheid.

Participeren om kansen te vergroten

Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) benoemt nog weer andere doelen. Het ziet in participatie een manier om de kansen en mogelijkheden van mensen te vergroten en hun levenskwaliteit te verhogen.

Het gaat om deelname op verschillende manieren: betaald werk, zorg voor anderen, onderwijs, vrijwilligerswerk, vrije tijd en het sociale bestaan. Dat draagt positief bij aan de kwaliteit van leven van mensen en de kwaliteit van de samenleving als geheel. (SCP Meerjarenplan 2021-2025, SCP, 2021)

En in het essay Samen zijn we sterk (2019), over de verduurzaming van de samenleving, beschrijft het SCP participatie als middel om een gedragsverandering tot stand te brengen, die bijdraagt aan een duurzaam Nederland. Participatie is daarmee het leveren van een – door de overheid gewenste – bijdrage aan het realiseren van de duurzaamheidsdoelen.

Participatiedoelen in het fysieke domein

De doelen zoals die te zien zijn in het sociale domein – meedoen, zelfredzaamheid vergroten, sociaal weefsel versterken – spelen in participatieprocessen in het fysieke domein meestal geen rol. Hooguit zijn ze bijvangst, bijvoorbeeld wanneer bewoners met het uitdaagrecht taken van de overheid overnemen.

Participatie is nodig om informatie, kennis, belangen en standpunten te delen, met als doel een kwalitatief beter besluit, met meer draagvlak en een korte doorlooptijd. Deze doelen worden bereikt door de meedenkkracht, initiatieven en ideeën uit de maatschappij te gebruiken. Uit de code maatschappelijke participatie bij MIRT-projecten (2014)

In het fysieke domein is participatie geen doel; het is een middel om doelen te bereiken, of het nu om beleids- of maatschappelijke participatie gaat. Dat kunnen concrete doelen zijn als draagvlak creëren, betere plannen maken, betere uitvoering van beleid of zorgen voor gedragsverandering. Vaak zijn deze doelen sterk taakgericht: de participatie is vooral belangrijk voor het realiseren van de eigen taak/doelstelling van de initiatiefnemer.

Denk bijvoorbeeld aan participatie in de Omgevingswet, waarin het doel is belanghebbenden zoveel mogelijk te betrekken bij de plan- en besluitvorming. De initiatiefnemer moet aantonen of en hoe dat is gebeurd en wat er met de resultaten is gedaan. Dat is een voorwaarde voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning. Of het verplichte overleg tussen verhuurder en huurders over grote ingrepen bij een wooncomplex, wat de corporatiesector als huurdersparticipatie aanduidt.

Abstracte doelen: van vertrouwen vergroten en verbindend bestuur…

Soms zijn de doelen een stuk abstracter en blijven ze niet beperkt tot een vinkje in een formeel document. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gebruikt de term ook in relatie tot het vernieuwen en versterken van de (lokale) democratie: participatie als middel om het vertrouwen in de overheid te vergroten en te werken aan effectief, verbindend lokaal bestuur. BZK ziet de democratie als ‘meervoudig’, met ‘participatieve democratie’ als waardevolle aanvulling op de traditionele ‘representatieve democratie’:

Ten eerste voor de kwaliteit van besluitvorming en beleid. In de samenleving is kennis aanwezig die zo benut kan worden. Ook brengen burgers nieuwe perspectieven, creatieve en praktische oplossingen in. Ten tweede is het belangrijk voor het draagvlak voor beleid. Uit Participatie in een meervoudige democratie, bijlage bij Kamerbrief Versterking en vernieuwing lokale democratie (2021)

…tot collectieve intelligentie en gedragsverandering

In navolging van dat doel ziet Lokale Democratie (een kennisbank die voortvloeit uit het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie, dat werkte aan het vernieuwen en versterken van de lokale en provinciale democratie) dat digitale participatie de mogelijkheid biedt om:

[…] de collectieve intelligentie van inwoners in te zetten voor beleid. Digitale participatie biedt de kans om mensen op directe en interactieve wijze te betrekken bij besluitvormingsprocessen en gezamenlijk tot betere resultaten voor stad, dorp of wijk te komen.

Het SCP tot slot ziet naast het eerdergenoemde doel in het sociale domein, ook andere doelen voor participatie. Zo beschouwt de participatie een middel voor gedragsverandering, gewenst door de overheid, voor een duurzaam Nederland. Maar ook als middel om het burgerperspectief beter in beleid te plaatsen.

Ook doelen van initiatiefnemer en participant zijn niet altijd dezelfde

Belangrijk is om te onderscheiden dat alle genoemde doelen de doelen zijn van initiatiefnemers en overheden. Soms lopen die niet synchroon met de doelen die participanten willen bereiken. Voor participanten is het doel niet draagvlak creëren voor een plan, maar: zelf beslissen over een nieuwe warmtebron voor de buurt; niet zorgen voor betere plannen, maar meedenken over de inrichting van het speelpark.

Waar de doelen van participanten meestal vrij persoonlijk van aard zijn, zijn de (achterliggende) doelen van de initiatiefnemer voor de participatie meestal maatschappelijk van aard. Voor een succesvol participatieproces is het belangrijk om duidelijkheid te hebben over de ambities en verwachtingen van alle partijen en daar afspraken over te maken.

Spreek dezelfde participatietaal en benoem de doelen

Het is meer dan ooit gewenst en noodzakelijk om grote, vaak gestapelde maatschappelijke opgaven in samenhang/integraal aan te pakken. Naar verwachting leidt dat de komende jaren leidt tot meer domeinoverstijgende samenwerking tussen domeinen, ook bij participatie. Daarbij is het belangrijk om te beseffen dat professionals in deze domeinen lang niet altijd dezelfde participatietaal spreken.

Samenwerking rondom participatie vraagt kortom om een goed gesprek tussen professionals uit verschillende domeinen. Zo voorkom je begripsverwarring over participatie (gaat het over beleidsparticipatie of maatschappelijke participatie?) en creëer je helderheid over de achterliggende doelen die je ermee wil realiseren. Wie de betrokkenheid van bewoners echt kansrijk wil maken, doet er goed aan om óók te kijken naar motieven voor burgers om zich in te zetten voor de samenleving.

Meer lezen? Dit artikel over participatiedoelen komt voort uit een verkenning van Platform31 naar participatie in het sociale en fysieke domein. Deze verkenning leverde ook een essay, een historisch overzicht van participatie en drie praktijkvoorbeelden op.

• Tien jaar participatiesamenleving: kansen voor samenwerking
• Participatie door de jaren heen: hoe ‘meedoen’ mode werd
• Groningen, Utrecht en Tilburg pakken participatie domeinoverstijgend aan