De rol van populatiebekostiging bij de transformatie van het sociaal domein

Taakgerichte populatiebekostiging is een alternatieve bekostiging van ondersteuning in het sociale domein. Het is anders dan het model van productiebekostiging, ook wel bekend als PxQ-financiering, dat ongeveer tweederde van de gemeenten in Nederland hanteert. Bij PxQ-financiering maakt de gemeente afspraken met de zorgaanbieders op basis van een vaste vergoeding per uur geleverde ondersteuning (de ‘productie’). Het model biedt – mits de vraag en het product helder zijn – goed inzicht in wat er geleverd wordt tegen welke kosten en is daarmee ook een aantrekkelijk model.

Onder meer Heerlen, Utrecht, Alphen aan de Rijn en Lelystad kozen voor taakgerichte populatiebekostiging. Bij dit model betalen gemeenten de aanbieders van zorg en ondersteuning op basis van de omvang en kenmerken van een bepaalde doelgroep of de populatie in een bepaald gebied. Dit geeft de uitvoerders de ruimte om zelf te kiezen op welke wijze zij de inwoners helpen die zorg of ondersteuning nodig hebben. De financiering wordt tegelijkertijd wel gekoppeld aan afspraken over te behalen maatschappelijke resultaten, bijvoorbeeld de ambities van de transformatie. Daarmee ontstaat in principe een prikkel om die resultaten te bereiken. Een mogelijk aantrekkelijk bijproduct daarbij is kostenbesparing, omdat inwoners beter bediend zouden kunnen worden.

Eén hoofdaanbieder, één opgave

Met de populatiebekostiging passen gemeenten het gebruikelijke model van open aanbesteding/inkoop aan. Tegen de achtergrond van de langeretermijnambitie en de erkenning dat men al lerende verder moet komen, werken gemeenten met één (of een selecte groep van) aanbieder(s) – aangeduid met de term ‘hoofdaannemer’, waarmee men overlegt over de te realiseren resultaten. Van een zuivere opdrachtgever-opdrachtnemersrol in de traditie van een open aanbesteding is niet echt meer sprake – zoals verderop in dit artikel wordt toegelicht. Wel geeft de gemeente de aanbieder een opdracht voor een afgebakende periode, bijvoorbeeld vier jaar, en wordt die opdrachtnemer verantwoordelijk voor het behalen van de afgesproken resultaten.

Echter, gemeente en de aanbieder zullen zowel voorafgaand aan de opdracht, als gedurende het traject een intensieve dialoog hebben over de voortgang van de opgave, onder andere over tussentijdse resultaten en de noodzaak om eventueel bij te sturen.

De praktijk

Hierboven noemden we Heerlen, Utrecht, Alphen aan de Rijn en Lelystad als voorbeelden van gemeenten die met taakgerichte populatiebekostiging werken. De vier gemeenten maken net even andere keuzes bij de invulling, maar er zijn ook veel overeenkomsten. In drie kennissessies met Platform31 en een expertmeeting, waarbij i-Sociaal Domein, Partners in Jeugdbeleid en Netwerk NOBIS ook aansloten, hebben ze hun werkwijze, inzichten en ervaringen toegelicht en gedeeld.

Alle vier gemeenten zetten de taakgerichte populatiebekostiging in als middel om de transformatie in het sociaal domein te ondersteunen. Hiermee streven ze onder andere naar betaalbare zorg en ondersteuning, voldoende ruimte voor professionals om de juiste keuzes te kunnen maken en minimale administratieve belasting. Kostenbeheersing is echter niet de voornaamste reden voor de inzet van populatiebekostiging, maar is eerder een bijvangst daarvan.

Allen benadrukken dat de visie op het sociaal domein en taakgerichte populatiebekostiging bij elkaar moeten passen en tegelijkertijd gestroomlijnd moeten zijn met de inkoop en uitvoering. Als de bekostiging niet past bij de visie of niet bij de uitvoering, wordt het namelijk een stuk moeilijker de visie en ambities (voor de vier gemeenten zijn dat de beoogde transformatiedoelen) te realiseren. Dit is verbeeld in figuur 1, waarin ook een aantal concrete keuzes worden genoemd die de gemeenten hebben benoemd in hun onderlinge discussie.

In deze figuur staat monitoren en evalueren in het midden. De gemeenten en uitvoerder hebben uitgebreide gesprekken gehad in de fase van de inkoop en bekostiging. Opvallend is dat ze hun dialoog over opgaven en resultaten met de aanbieder continueren nadat de opdracht is geformuleerd en gegeven. In het Utrechtse sturingsmodel (pdf) is bijvoorbeeld één van de pijlers leren en verbeteren via interactie en dialoog. Daar wordt onder andere ingezet op kwartaalgesprekken, themabijeenkomsten, proeftuinen en pilots om zo vanuit partnerschap met elkaar in gesprek te blijven.

Figuur 1 Samenhang visie, inkoop, bekostiging en uitvoering (gebaseerd op sessies met gemeente Heerlen, Utrecht, Alphen a/d Rijn, Lelystad)

Maar dat is niet voor niets. Gemeenten en zorgaanbieders werken met taakgerichte populatiebekostiging op een andere manier en moeten leren wat werkt. Bovendien hebben de partijen van doen met een turbulente omgeving, denk bijvoorbeeld aan veranderingen in nationaal beleid, regelgeving, raadsdiscussies met mogelijke consequenties en discussie in de samenleving. Dan is het niet alleen relevant om te weten of de gewenste doelen worden bereikt, maar vooral ook hoe dat komt. Ook is het belangrijk om te weten of de gestelde doelen nog de juiste zijn en in hoeverre bijsturing gewenst is.

Voorbeeld Heerlen

Als voorbeeld gaan we in op de manier waarop taakgerichte populatiebekostiging in Heerlen is ingezet. In deze gemeente met ruim 86.000 inwoners, heeft één zorgcoöperatie genaamd Heerlen Stand-By! – een samenwerkingsverband tussen elf zorg- en welzijnsorganisaties – voor begeleiding binnen de WMO een lumpsumbedrag toegekend gekregen voor een periode van vier jaar. De coöperatie is zelf verantwoordelijk voor het inzetten van de juiste zorg en het verdelen van het geld op de juiste wijze over de aangesloten leden en leveranciers. Doordat een interne visie, samenwerkingsafspraken en leidende principes binnen de coöperatie zelf geformuleerd zijn – in afstemming met de gemeente Heerlen – is beoogd een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de aanbieders te creëren.

Met het oog op de resultaten, indicatoren en monitoring zet de gemeente Heerlen in op een werkwijze die zich baseert op zowel vertrouwen en partnerschap als de realisatie van langetermijnresultaten en beoogde maatschappelijke doelen. Dit vertaalt zich onder andere in een doorlopende dialoog via ‘regiegesprekken’ tussen opdrachtgever en opdrachtnemer over doelen, voortgang en resultaten, naast een jaarlijkse schriftelijke rapportage (jaarrekening en -verslag).

Tot slot over monitoren en evalueren

De vier gemeenten waarmee we de kennissessies hebben georganiseerd, wijken op sommige punten af van de reguliere systemen. Dat is soms lastig. Zo is de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein ingericht op het aanleveren van cijfers over het aantal maal gebruik van Wmo-voorzieningen. De gemeenten die werken met taakgerichte populatiebekostiging, beschikken veelal niet over deze informatie en kunnen die gegevens dus niet aanleveren. Dat betekent dat hun cijfers ontbreken in die monitor. Ook houdt dit voor die gemeenten en gekozen aanbieders in dat zij de monitor Sociaal Domein niet kunnen gebruiken voor benchmarking. Ze zullen ook eigen data moeten verzamelen om inzicht te krijgen in de voortgang en resultaten.

Het succes van het inslaan van een nieuw of ander pad valt of staat met gedegen evaluatie: doen we het goede op de juiste manier? Om dit te kunnen bepalen, is structurele monitoring nodig. Het reguliere systeem moet idealiter uitgebreid worden, zodat gemeenten die populatiebekostiging hanteren daar ook gebruik van kunnen maken. De transformatie van het systeem volgt daarbij de inhoudelijke transformatie.