Brede wijkaanpak moet meer zijn dan alleen een aanpak in wijken om duurzaam te slagen. Een kwetsbare wijk is een landingsplek van gestapelde problemen die kunnen leiden tot concentraties van kwetsbare groepen, buurtverval en kansenongelijkheid. De belangrijkste oorzaken voor stapeling en concentraties van opgaven liggen op het stedelijke, regionale en landelijke schaalniveau. Het wordt daarom tijd dat ambtenaren en bestuurders op de verschillende beleidsniveaus meer verticaal samenwerken en op stedelijk niveau meer sturen om kwetsbare wijken te ontzien. Hier is meer bewustzijn, inzicht en verbindingsmacht tussen beleidsniveaus en -domeinen voor nodig, en mogelijk ook herijking van beleid.
Wijken als vindplaats van problematieken
Zowel in de media als de politiek laaide de afgelopen jaren het debat op over kansenongelijkheid en bestaanszekerheid. Actuele, onverwachte ontwikkelingen zoals de coronapandemie en de energiecrisis maakten extra zichtbaar dat een grote groep Nederlanders moeite heeft om mee te doen, omdat ze kampen met armoede, schulden, werkloosheid, eenzaamheid of gezondheidsproblemen.
Een deel van deze kwetsbare huishoudens concentreert zich in specifieke buurten en wijken in onze steden. Onderzoek laat zien dat in wijken met veel sociale huurwoningen het aandeel kwetsbare bewoners het afgelopen decennium fors is toegenomen. In wijken met schrale woonsituaties en een opstapeling van achterstanden en problemen staat de leefbaarheid onder druk. Geregeld vormen ze een vruchtbare voedingsbodem voor criminele netwerken, die in toenemende mate verstrengeld raken met de bovenwereld. Onder kinderen en jongeren lonkt soms al op jonge leeftijd de verleiding van illegaliteit en (ondermijnende) criminaliteit.
Bewoners van deze wijken voelen zich vaak niet of onvoldoende gezien, gehoord en begrepen. Ze hebben het gevoel dat overheden en instituties er niet voor hen zijn. Recente ontwikkelingen zoals de eerdergenoemde coronacrisis, maar ook de afhandeling van de toeslagenaffaire, de druk op de woningmarkt en de inflatie van de afgelopen jaren lijken deze gevoelens verder aan te wakkeren.
Gebrek aan wijkbewustzijn in beleid
Op al deze opgaven wordt op verschillende beleidsniveaus beleid ontwikkeld. We mogen aannemen dat nieuw beleid in Nederland altijd met morele intenties ontstaat om opgaven op te pakken en het leven van mensen vooruit te helpen. Hoe kan het dan dat problemen zich op kunnen stapelen en elkaar kunnen versterken in specifieke wijken? Om dit te begrijpen is bewustzijn en inzicht nodig over de consequenties van beleid op wijk- en buurtniveau. Ruimtelijke uitsortering en concentratie van diverse problematieken ontstaat namelijk niet toevallig. Dit komt – naast verkokering van beleid – door een chronisch gebrek aan wijkbewustzijn bij bestuurders en beleidsmakers. Zo wordt het meeste rijksbeleid generiek uitgerold over het land en is het gericht op het subject of het object en niet op de woonomgeving, met alle gevolgen van dien.
Dit leggen we graag uit aan de hand van een voorbeeld. Neem de taakstelling voor statushouders. Het Rijk bepaalt elk half jaar hoeveel statushouders elke gemeente moet huisvesten op basis van het aantal inwoners. Deze manier van verdelen over ons land komt vanuit goede intenties en lijkt in eerste instantie rechtvaardig. Op wijkniveau kan dit echter anders uitpakken. Aangezien gemeenten vaak al een achterstand in hun taakstelling hebben, de lokale woningmarkt krap is en de politieke druk hoog, is het feit dát een statushouder (subject) een woning (object) nodig heeft voor een gemeente meestal belangrijker dan waar die woning precies staat (woonomgeving). De meest kwetsbare (en minst gewilde) wijken zijn vaak corporatiewijken waar de woningmutatie relatief hoog is. Daarom zullen hier door de jaren heen meer statushouders gehuisvest worden dan in minder kwetsbare wijken, terwijl – generiek gesteld – de kwetsbaarheid door dit mechanisme verder onder druk komt te staan. In een eerder artikel in deze reeks schreven we over de pilot in Utrecht rond de huisvesting van statushouders, die gezien kan worden als een illustratie van dit mechanisme.
Foto: Alex Schröder
Een deel van deze wijknalatigheid in goedbedoeld landelijk beleid is al decennia gaande, denk naast de taakstelling voor statushouders bijvoorbeeld aan de verkoop van sociale huurwoningen en de extramuralisering van de zorg. En in het artikel over Den Haag Zuidwest over werken aan mobiliteit in de wijkaanpak zagen we de gevolgen van landelijke CO2-beprijzing die leidt tot vervoersarmoede bij huishoudens met lage inkomens, waaronder eenoudergezinnen. Het gaat om tientallen uiteenlopende beleidsopgaven die opgeteld steeds sterkere verschillen tussen wijken veroorzaken en de leefbaarheid in kwetsbare wijken verder onder druk zetten.
Door meer regie te pakken lukt het demissionair minister Hugo de Jonge steeds iets beter om een rechtvaardigere regionale en gemeentelijke vertaling van landelijk woon- en huisvestingsbeleid te maken, gericht op verdelen van deze opgaven over regio’s en gemeenten. Hierbij ontbreekt echter nog de verdere doorvertaling naar het wijkniveau, waardoor de gevolgen van structureel beleid voor de leefbaarheid in kwetsbare wijken voor een belangrijk deel buiten schot blijven. Dit mechanisme speelt niet alleen voor rijksbeleid, maar ook voor veel provinciaal, regionaal en gemeentelijk beleid. Dus ook op deze beleidsniveaus is er veelal sprake van gebrek aan bewustzijn over de gevolgen van beleid voor specifieke wijken. Voorbeelden hiervan zijn regionale woningtoewijzingssystemen, gemeentelijk grondbeleid, het versoberen van ov-verbindingen, regionale woonzorgvisies en prestatieafspraken tussen woningcorporaties en gemeenten, et cetera.
Versnelling verwaarlozing wijkperspectief
Het gaat hierbij voor een belangrijk deel om een langzame stapeling van wijkverwaarlozing over een lange periode. De laatste vijftien jaar is echter een versnelling van deze trend te zien, met name sinds de economische crisis (ongeveer vanaf 2010). Na een lange traditie van preventief ingrijpen werd het wijkperspectief steeds meer losgelaten en werd gekozen voor generiek beleid gericht op andere schaalniveaus. Rijk en lokale partijen raakten in zichzelf gekeerd o.a. door bezuinigingen, de transities in het sociale domein en nieuwe regelgeving voor woningcorporaties. Dit heeft naast stevigere schotten tussen domeinen gezorgd voor minder aandacht voor het wijk- en buurtniveau.
Foto: Alex Schröder
Ook verschoof de aandacht in de crisis en de jaren daarna naar andere thema’s dan leefbaarheid in wijken: voor de woningcorporaties stonden betaalbaarheid en beschikbaarheid met stip bovenaan. Voor gemeenten ging het naast de decentralisaties en bezuinigingen o.a. steeds meer over de woningnood en verduurzaming. Leefbaarheid in wijken werd bij deze en andere partijen minder belangrijk. Tegelijkertijd trokken veel organisaties zich terug uit het wijkperspectief: huismeesters en voorzieningen werden wegbezuinigd of bovenwijks opgeschaald, welzijn werd op gemeenteniveau aanbesteed, scholen fuseerden op regionaal niveau, politie ging zich meer landelijk organiseren, et cetera. Professionals en voorzieningen zijn onder andere hierdoor steeds verder op afstand komen te staan van bewoners in kwetsbare wijken.
Knieval naar de markt
Daarnaast kreeg marktwerking meer de ruimte, wat deels ook als een vorm van beleidsverwaarlozing kan worden gezien. Ontwikkelaars en beleggers hebben van oudsher juist een sterk geografisch bewustzijn. Zij zijn goed op de hoogte van welke locaties en buurten het meeste rendement kunnen opleveren. Lucratieve grondposities en ook woningen werden sinds de economische crisis op grote schaal verkocht aan ontwikkelaars en beleggers. Bovendien werden vereisten rond percentages betaalbare woningen teruggeschroefd in nieuwbouwprojecten. Deze knieval naar de markt heeft de verschillen tussen gegoede en kwetsbare wijken verder versterkt. Een voorbeeld van de gevolgen van marktwerking op de woningmarkt is een van de aanleidingen voor Verbeter Breda, de brede gebiedsgerichte aanpak in deze stad. Breda is inmiddels één van de meest gesegregeerde steden in Nederland.
Wijkbewustzijn groeit: hernieuwde opleving van de brede wijkaanpak
De verschillen tussen wijken in onze steden en de uitsortering van groepen en de gevolgen daarvan komen de afgelopen jaren steeds duidelijker op het netvlies, o.a. door een aantal gezaghebbende adviezen en onderzoeken. Diverse gemeenten hebben het wijkgericht werken ontdekt en er zijn ook lokale wijkaanpakken opgezet waar koppelingen worden gezocht tussen het sociaal domein en de fysieke verbetering van wijken. Met de aankondiging van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV) in de zomer van 2022 honoreerde het kabinet Rutte IV de roep om nieuw rijksbeleid voor kwetsbare wijken. De centrale doelstelling van het NPLV is om de leefbaarheid en veiligheid in twintig van de meest kwetsbare gebieden van Nederland in vijftien tot twintig jaar op orde te brengen en het perspectief van de bewoners in deze gebieden te verbeteren.
Foto: Alex Schröder
En ook buiten deze twintig focusgebieden is de wijkaanpak terug van weggeweest. De domeinoverstijgende én gebiedsgerichte aanpak wordt steeds meer onderkend als essentieel om leefbaarheid te verbeteren en bij te dragen aan kansen voor mensen in kwetsbare wijken. Er wordt o.a. weer financiële ruimte gemaakt om voorzieningen zoals bibliotheken en ontmoetingsruimtes in wijken terug te brengen. Er wordt weer meer inzet vrijgemaakt om leefbaarheid en veiligheid te verbeteren. En er wordt weer gewerkt aan differentiatie van de woningvoorraad in deze wijken. In veel gemeenten worden langjarige programma’s opgezet om in een brede alliantie van lokale partijen een stapeling van problematieken te doorbreken in deze wijken.
Eind goed, al goed? Helaas
Het wijkbewustzijn is dus bij een deel van de beleidsmakers en lokale partners terug van weggeweest. De wijken in onze steden waar additionele aandacht, inzet en onorthodoxe maatregelen nodig zijn, worden steeds beter herkend. Eind goed, al goed? Helaas. Brede wijkaanpak zal niet duurzaam leiden tot verbetering van wijken als er op andere schaalniveaus niet voldoende blijvende aandacht is voor ruimtelijke gevolgen van beleidsdoelen en marktwerking voor kwetsbare wijken. Het beleid dat een negatieve invloed heeft op deze wijken loopt ook op dit moment nog onverminderd door. Marktwerking zorgt ondertussen voor verdere verschillen tussen wijken binnen onze steden. Ook leert de praktijk dat de druk op de woningmarkt zorgt voor pragmatiek in lokaal beleid, bijvoorbeeld:
- Het vasthouden aan normen binnen woningbouwprogramma’s. “In deze nieuwbouwwijk bouwen we even minder sociaal, want de onrendabele toppen zijn al zo hoog en we moeten nu tempo maken.”
- De huisvesting van urgente doelgroepen. “We kunnen even niet anders, want de wachtlijsten worden echt te lang.”
Wijkoverstijgende wijkaanpak is nodig
De grote valkuil van wijkbewustzijn en brede wijkaanpak is om oplossingen vooral te gaan zoeken op het niveau van de wijk. Het is belangrijk in wijkaanpak dat er – naast aandacht voor gebiedsgerichte ondersteuning op allerlei vlakken – ook voldoende aandacht is op andere schaalniveaus. Zo moeten Rijk, provincies en ook de regionale samenwerkingsverbanden meer sturen op een eerlijke verdeling van opgaven over alle gemeenten. Denk hierbij aan de bouw van nieuwe sociale huurwoningen, de taakstellingen rond urgente doelgroepen, de spreiding van woon- en zorgvoorzieningen en maatschappelijke opvanglocaties. Vervolgens zullen gemeenten en hun lokale partners dempende maatregelen op generiek beleid moeten ontwikkelen en ook sommige aspecten van marktwerking moeten beteugelen binnen hun gemeente om kwetsbare wijken te ontzien en verdere verschillen tussen wijken te voorkomen.
Afsluitend
De wet Versterking regie volkshuisvesting en de regionale woondeals gaan mogelijk zorgen voor een betere verdeling van de woonopgave over alle gemeenten. De gemeenten zullen zelf de doorvertaling moeten gaan maken naar het wijkniveau. Hoe zorgen we op middellange en lange termijn voor een betere verdeling van sociale huurwoningen over de stad? Hoe zorgen we dat leefbaarheid een steviger criterium wordt in de woningruimteverdeling? Maar ook: welke wijken worden voorlopig ontzien in het voorzieningenbeleid? Welke wijken hebben een intensiever afvalbeleid nodig? In welke corporatiewijk bouwen we het nieuwe gymnasium? Waar bieden we gratis sportvoorzieningen aan?
En ten slotte moet hoger wijkbewustzijn waar mogelijk leiden tot een herijking van generiek rijksbeleid. Met wijkbewustzijn kan het gehele bouwwerk van generiek beleid worden uitgedaagd op zijn gevolgen voor sociaal-ruimtelijke ongelijkheid.
Het verkleinen van verschillen tussen wijken en het verbeteren van kwetsbare wijken en de kansen van hun inwoners zullen alleen slagen door een betere samenwerking op alle schaalniveaus. Een effectieve wijkaanpak is een wijkoverstijgende wijkaanpak.