Ongelijk speelveld
Nederland kent een groot tekort aan woonruimte voor studenten. Er is vooral behoefte aan extra studentenkamers.
Het bouwen van studentenkamers kan nu alleen financieel niet uit, de bouw van studentenstudio’s voor 23-jarigen en ouder wel. Niet omdat studentenkamers een duurder bouwproduct zijn – de bouwkosten van studentenkamers liggen zelfs iets lager dan van studio’s
– maar omdat studio’s voor studenten wel gesubsidieerd worden, en studentenkamers niet. Voor zelfstandige woonruimten zoals studio’s kan namelijk huurtoeslag aangevraagd worden, waardoor díe businesscase wel rond komt, maar die van studentenkamers niet.
We creëerden met het bieden van huurtoeslag voor studentenstudio’s een ongelijk speelveld, met als gevolg dat we in Nederland de laatste jaren daardoor vooral studio’s bouwden. Ieder jaar keren we als Nederland ruim zeshonderd miljoen uit aan huurtoeslag om studenten zelfstandig in een studio te laten wonen.
Terwijl de meeste studenten, universiteiten en woonprofessionals die studio’s (helemaal) niet willen en juist meer studentenkamers willen.
Expertmeeting
Op 25 juni 2024 boden studentenorganisaties namens het Landelijk Platform Studentenhuisvesting (LPS) een petitie aan de tweede kamer aan, over het stimuleren van onzelfstandige studentenhuisvesting, ofwel studentenkamers.
Dat voorkomt eenzaamheid onder studenten, en bevordert onder andere de sociaal-emotionele ontwikkeling van studenten, in tegenstelling tot zelfstandige woonruimten.
Platform31 zag het ongewenste effect (de perverse prikkel) van de toename van zelfstandige woonruimten ook, en onderzocht op 17 juni in een expertmeeting met professionals uit het veld (zie kader: ‘Expertmeeting complexgebonden financiering van deelwonen voor studenten’) een mogelijke oplossing: de objectsubsidie. De gedachte hierachter is eenvoudig. In plaats van jaar-na-jaar huurtoeslag uit te keren voor studentenstudio’s, die minder gewenst zijn, keer je in één keer (vooraf) een subsidiebedrag uit voor de bouw van studentenkamers, die wél gewenst zijn. Zo’n eenmalige bijdrage om het gat in de exploitatie te dichten kost de Nederlandse samenleving ook nog eens minder dan 50 jaar lang het exploitatietekort van studio’s – via de huurtoeslag – te dichten. De huurtoeslagbijdrage voor die studentenstudio’s is namelijk fors (zie kader: ‘Onzichtbare hoge kosten van huurtoeslag in de studentenhuisvesting’). De maatschappelijke kosten van een objectsubsidie voor studentenkamers zijn lager dan via de huurtoeslag studio’s subsidiëren (zie tabel 1).
Tabel 1: Maatschappelijke kosten studio’s en studentenkamers vergeleken (over 50 jaar)
| Woon- en subsidievorm |
Exploitatietermijn 50 jaar |
| Benodigde objectsubsidie bouw studentenkamers nieuw WWSO (‘het gat in de businesscase’) |
€ 32.000 – € 60.000
|
| Huidige huurtoeslaguitkeringen voor studentenstudio’s |
Studenten/jongeren < 23 jaar |
€ 159.000* |
| Studenten/jongeren > 23 jaar |
€ 235.200 tot € 290.400* |
| *Niet geïndexeerd |
| Studenten/jongeren tot 23 jaar mogen een zelfstandige studio huren met een maximale huurprijs van € 454,47. Zij ontvangen dan 265 euro aan huurtoeslag (in 2024). Dat is € 3.180 (subsidie) per jaar, en € 159.000 over 50 jaar (de normale exploitatietermijn van een woning). Studenten/jongeren ouder dan 23 jaar mogen ook duurdere studio’s huren. Bij een gangbare huurprijs van € 650,51 (1e aftoppingsgrens) ontvangen zij 392 euro aan huurtoeslag. Dat is € 4.704 per jaar en € 235.200 over 50 jaar. Bij en huurprijs van 879 euro in de commerciële sector ontvangt de 23+-student zelfs 484 euro aan huurtoeslag. Dat is € 5.808 per jaar, en € 290.400 bij een exploitatie over 50 jaar.
|
Principiële keuze
Of het nu een bewuste keuze was bij de invoering van de huurtoeslag om zo vooral de bouw van studio’s voor studenten te financieren, of een onbedoeld neveneffect, laten we in het midden. De realiteit is dat studentenhuisvesters, woningcorporaties en ontwikkelaars nu wel studio’s móeten ontwikkelen om de businesscase van studentenhuisvesting rond te krijgen. Omdat dit product gesubsidieerd wordt en het gewenste woonproduct – studentenkamers – niet gesubsidieerd wordt. Vinden we dat acceptabel?
We staan als Nederland kortom voor een principiële keuze: 1) blijven we via de huurtoeslag eenzaamheid onder studenten subsidiëren zoals nu, of zetten we daarnaast of in plaats daarvan in op andere oplossingen die wél de gewenste studentenkamers opleveren?
Objectsubsidie kansrijk instrument?
In de expertmeeting onderzochten we óf en onder welke voorwaarden een objectsubsidie kansrijk is. De conclusie was dat een objectsubsidie zeker bij kan dragen aan de bouw van studentenkamers en om de discussie (over het gat in de businesscase en voordelen voor het welzijn) op gang te brengen. Er werden wel kanttekeningen bij geplaatst of het genoeg is om de tekorten in de studentenhuisvesting en het ongelijke speelveld volledig vlot te trekken. Een aantal deelnemers denkt dat er meer nodig is om de weeffout in het huidige systeem op te lossen.
Een belangrijke bijvangst van de expertmeeting is alleen al de discussie over de opvatting en werking van de objectsubsidie. Zie je een objectsubsidie als instrument naast de huidige ‘huurtoeslag voor studentenstudio’s’ of als vervanger van de huurtoeslag, waarbij gaten in de businesscases van studentenkamers én studentenstudio’s allebei (en alleen nog maar) via een objectsubsidie worden gefinancierd? En stort je dat bedrag dan vooraf ineens, of net als bij de huurtoeslag in kleinere maandelijkse of jaarlijkse bedragen? En wie is de ontvanger (ontwikkelaar, toegelaten instelling, exploitant/belegger of de gemeente)? Door welke objectsubsidie-bril je kijkt bepaalt de toepasbaarheid en haalbaarheid.
Gat in de businesscase dichten
Deelnemers waren het over één zaak volledig eens: de businesscase van studentenkamers kan nu niet uit, ook niet met het nieuwe WWSO. In grove lijnen deelden deelnemers de conclusie van het Stec-rapport dat ze tussen de 32.000 tot 60.000 euro (inclusief btw) per kamer tekort komen.
“Maar ook de beleggingswaarde is anders per vierkante meter. Onzelfstandig is op papier ook minder waard.”
De bouwkosten van onzelfstandige wooneenheden zijn niet per se hoger, geven deelnemers aan. Het ‘gat’ zit hem echt aan de inkomstenkant. Dat studentenkamers bouwen niet duurder is, wordt onderbouwd door onderzoek dat Kences liet doen. “De bouwkosten van studentenkamers in plaats van studio’s liggen lager; zo’n 20 procent lager dan de bouw van studio’s.” Een corporatiedeelnemer ziet vooral kansen en meerwaarde in de bouw van compacte woonunits van drie of vier studentenkamers (met eigen sanitair) en een gedeelde woonkeuken, in plaats van het klassieke studentencomplex met een lange en brede gang.
“Wat nu het meest blijft hangen is de absurde situatie van het systeem, waarbij huurtoeslag zorgt voor hogere bouwkosten en meer eenzaamheid. Het lijkt wel kafkaësk.”
Ook bij woningcorporaties en studentenhuisvesters (beiden: Toegelaten Instellingen) kan het ondanks de lagere rendementseisen, de lagere leenkosten (vanuit het borgingsstelsel) en lage sociale grondprijzen niet uit, geven deelnemers aan. Die laatste voordelen hebben commerciële ontwikkelaars sowieso niet. Commerciële ontwikkelaars, die ‘gewoon’ tegen markttarief grond kopen en lenen, hebben al snel marktconforme huurprijzen nodig. “Afhankelijk van de stad gaat die huurprijs van 500 euro tot 700+ euro.”
Onder welke voorwaarden kan een objectsubsidie werken?
Objectsubsidie moet het gat dichten
We stonden met de deelnemers stil bij de voordelen en valkuilen van de objectsubsidie en onder welke condities zo’n objectsubsidie kan werken. Een randvoorwaarde om de objectsubsidie te laten slagen is dat deze maatregel het ‘gat in de businesscase’ tussen zelfstandige woonruimte en onzelfstandige woonruimte (volledig) dicht.
Een objectsubsidie in zijn klassieke vorm vraagt een grote, eenmalige investering bij de realisatie van een complex, in tegenstelling tot maandelijks via de huurtoeslag een bedrag bijleggen gedurende de duur van de exploitatie. Op termijn kan dit het rijk – en dus de maatschappij – kosten besparen. Het gat in de businesscase van 32.000 tot 60.000 euro is kleiner dan de huurtoeslaguitgaven over 50 jaar (zie kader: ‘Hoe huurtoeslag zorgt voor de onbedoelde bouw van studentenstudio’s in plaats van gewenste studentenkamers’). De keerzijde is wel dat de investering vóóraf gedaan moet worden. Dat vraagt om een goede uitwerking en ‘aanbesteding’ vooraf. Oftewel: goed regelwerk vooraf, door de rijksoverheid.
Heldere kaders vooraf nodig
De rijksoverheid is de meest voor de hand liggende partij om vooraf heldere kaders en voorwaarden te scheppen waaraan toegelaten instellingen en ontwikkelaars moeten voldoen om een objectsubsidie te verkrijgen. Geheel nieuw is dat niet; in het verleden zijn wel vaker dit soort regelingen uitgewerkt. De huidige subsidie Regeling huisvesting aandachtsgroepen (RHA) stelt ook al randvoorwaarden aan de subsidie (o.a. qua huurprijzen)
en geeft voorrang aan (combinatie)projecten met minimaal 25 procent onzelfstandige wooneenheden.
Het gebeurt ook in het buitenland.
Het toezicht moet ook worden geregeld. “Wat te doen als een ontwikkelaar een pand verkoopt aan een volgende eigenaar?” Dat toezicht verschuift ook. Het vraagt bijvoorbeeld om huurprijsafspraken over de lange termijn. Net zoals dat bij anterieure bouwovereenkomsten gebeurt. Hoe waarborg je dat? “Stel je die objectsubsidieregeling dan alleen open voor toegelaten instellingen?” vraagt een deelnemer zich af. “Want als je dat doet is het misschien te smal.” Daartegenover staat: “Als we zo’n eenmalige objectsubsidie breed invoeren, dus ook voor zelfstandige woningen (studio’s), heeft dat wel als voordeel dat het bij studio’s geen regelwerk achteraf meer oplevert via de huurtoeslag.”
“Gemeenten willen bestemmingsplannen ook wel wijzigen, omdat ze die studentenkamers ook willen.”
Een andere benoemde voorwaardelijkheid is een goede uitvoerbaarheid. Voor het laten slagen van de objectsubsidie moet deze ‘toegankelijk’ zijn, geven deelnemers aan; het moet niet (onnodig) veel tijd en energie vragen. En niet tot opstartproblemen en opstartvertragingen leiden. De verwachting is dat het laatste in de praktijk waarschijnlijk wel meevalt. Er lopen sowieso al gesprekken met ontwikkelaars, en ook nu spreken ze al over onzelfstandige units. En ook nu worden er bijvoorbeeld huurprijsafspraken in anterieure overeenkomsten vastgelegd.
(Te) groot bedrag ineens
Deelnemers vragen zich vooral af of ministeries bereid zijn zo’n groot bedrag ineens op tafel te leggen. Zelfs als dat op de lange termijn kosten lagere maatschappelijke kosten oplevert. Tot nog toe lijken die signalen niet op groen te staan. De eerdergenoemde Regeling huisvesting aandachtsgroepen (RHA) bedraagt nu ‘maar’ 8.500 euro per woning.
Voor zo’n doorbraak is ook politieke wil nodig, concluderen de deelnemers. “Je legt je als overheid vast, gemaakte afspraken zijn moeilijk terug te draaien.” Van het huurtoeslagstelsel kan de politiek op enig moment nog afstappen, hoewel dat ook tot de roep om een alternatieve regeling en betrouwbare overheid zal leiden. Bij de objectsubsidie ligt dat ‘gewoon’ contractueel vast.
Exploitatietoeslag
In de expertmeeting focusten we in het gesprek vooral op de objectsubsidie als eenmalige investering. Maar er is nog een tussenvariant van de objectsubsidie denkbaar. Door de objectsubsidie in meerdere kleinere bedragen aan de ontwikkelaar/eigenaar-exploitant (als exploitatietoeslag) uit te exploitant keren in plaats van als groot bedrag ineens. Net zoals we dat nu eigenlijk (maandelijks) doen via de huurtoeslag. We subsidiëren in deze variant ook dan niet zoals nu het subject (de student in een studio), maar het object (de gewenste studentenkamer).
Concurrentie van de huurtoeslag
Een nadeel van objectsubsidie naast het huidige huurtoeslagsysteem invoeren is dat de businesscase voor gedeelde woonruimte mét objectsubsidie nog steeds moet ‘concurreren’ met zelfstandige woningen met huurtoeslag, omdat we studentenstudio’s blijven subsidiëren. “Veel partijen zullen nog steeds kiezen voor studio’s.” Dat blijft een voor studenten financieel aantrekkelijk woonproduct (zie kader: ‘Hoe huurtoeslag zorgt voor de onbedoelde bouw van studentenstudio’s in plaats van gewenste studentenkamers).
Het mag soberder
De studentenhuisvesting mag eigenlijk wel een tikkie soberder, vinden behoorlijk wat deelnemers. “Studentenstudio’s van nu zijn vaak best luxe”, “We stoppen jongeren op vroege leeftijd in een studio.” Dat schept verwachtingen. “Terwijl ze na hun studietijd weer op kamers moeten.” Het is eigenlijk geen realistische stap op de woonladder. “Misschien moeten we wel wat strenger zijn? Studenten willen ook niet altijd in omliggende (voor)steden wonen.”
Andere voordelen benadrukken
Naast het financiële aspect moeten daarom ook de andere, ‘zachte’ voordelen van het bouwen van studentenkamers benadrukt (en beloond) worden, geven deelnemers aan. Het tegengaan van vereenzaming onder studenten en de bevordering van hun sociaal-emotionele ontwikkeling zijn al genoemd. Ook op het gebied van duurzaamheid zijn voordelen te behalen door de realisatie van onzelfstandige in plaats van zelfstandige woonruimten (o.a. doordat op minder vierkante meters meer mensen gehuisvest kunnen worden).
Andere oplossingen
Tijdens de expertmeeting (zie kader onderaan) werd de optie voor een objectsubsidie door enkele deelnemers afgezet tegen andere (typen) oplossingen, die óók tot verbetering zouden kunnen leiden. Voor- en nadelen van enkele maatregelen zijn kort de revue gepasseerd. Het brede draagvlak en de urgentie voor de realisatie van méér gedeelde studentenhuisvesting bleek onmiskenbaar; over de weg daarnaartoe verschilden sommigen nog van inzicht.
Eén genoemd alternatief dat kort ter sprake kwam was de ‘woontoeslag’, een toeslag op de studiebeurs voor uitwonende studenten in plaats van huurtoeslag of in plaats van een objectsubsidie. Dat maakt onzelfstandig wonen financieel meer haalbaar en zelfstandig wonen door meer luxe en een duurder woonproduct minder de ‘norm’. Het heeft alleen een probleem: het dicht het gat in de businesscase niet.
Een ander ingebracht perspectief is de invoering van huurtoeslag voor onzelfstandige studentenhuisvesting (kamers) naast huurtoeslag voor zelfstandige studentenhuisvesting (studio’s). Kortom, de petitie die een week later werd ingediend. Bij de vraag of dat de oplossing is, werden ook wel enkele kritische kanttekeningen geplaatst. Hiermee breiden we het (perverse) huurtoeslagsysteem eigenlijk nóg verder uit. “En huurtoeslag is daar ook eigenlijk niet voor bedoeld.” Huurders die in een particuliere kamer wonen en nu rondkomen, krijgen dan ook een toeslag.
Enkele deelnemers geven aan dat er waarschijnlijk ‘én- én-én’ nodig is en anderen dat er opnieuw met een open blik naar het vraagstuk gekeken moet worden. “We hebben het met huurtoeslag voor studentenstudio’s te moeilijk gemaakt.” Maar erover discussiëren is lastig. “Het is zo’n systeemwereld, waardoor mensen halverwege al helemaal afhaken.” Over het feit dat deze situatie hersteld moet worden is eenieder het eens. En ook dat er politiek meer aandacht voor moet komen. Het doel is dus duidelijk; over het instrumentarium om dat te bereiken lopen de zienswijzen nog uiteen.
Het verkennend gesprek over de objectsubsidie leverde zo in ieder geval eerste beelden op van hoe een objectsubsidie kan uitpakken en over de randvoorwaarden ervan, maar ook dat er meerdere varianten (en afnemers) zijn die je eronder kunt scharen. En dat het belangrijk is in het oog te houden met en vanuit welk doel je het inzet: naast of in plaats van de huurtoeslag.