Maatschappelijke voorzieningen vormen de basis voor een fijne en leefbare stad waarin bewoners toegang hebben tot alles wat belangrijk is in het dagelijks leven. Denk aan scholen, sportaccommodaties, speelplekken, culturele centra, buurthuizen en zorgvoorzieningen. Deze voorzieningen spelen bovendien een cruciale rol in het aanpakken van sociaal-maatschappelijke uitdagingen. Zoals het bevorderen van de fysieke en mentale gezondheid van bewoners, het tegengaan van eenzaamheid en het verkleinen van gezondheidsverschillen, het vergroten van kansen voor kinderen en de sociale cohesie in de buurt door elkaar te ontmoeten. Avest D. ter. (2023). De waarde van sociale infrastructuur. Boekrecensie Palaces for the people: how to build a more equal end united society. In: Rooilijn, jaargang 56 / 3 december 2023; artikel Wat is de sociale basis precies?, Movisie 13 oktober 2023; Platform31 meerdere artikelen 1 Het nut van maatschappelijke voorzieningen is duidelijk. Tegelijkertijd wordt er gewaarschuwd voor verschraling van het voorzieningenniveau door teruglopende of uitblijvende investeringen, en door minder inwoners en draagvlak. Veldboer L., Huwaë S., Welschen S. (2023). Sociaal professionals werken om verschraling collectieve voorzieningen heen. In: Sociale Vraagstukken 2 | Veldboer L., Steijn M., Rözer J. (2024). Buurtvoorzieningen in aandachtswijken staan onder grote druk. In: Sociale Vraagstukken 3 Of vanwege de druk op de schaarse ruimte, vooral in steden, door woningbouw en andere opgaven die om ruimte vragen.
Bij het programmeren en realiseren van maatschappelijke voorzieningen in zowel een verdichtingsopgave als uitbreidingsopgave, spelen veel verschillende vraagstukken (zie figuur 1). Zo proberen gemeenten inzicht te krijgen in de huidige en toekomstige vraag en aanbod op buurt-, wijk- en stadniveau en de aansluiting met de sociale opgaven in de wijk en stad waar de maatschappelijke voorzieningen een bijdrage aan kunnen leveren. Andere aspecten zijn de financiering en vervolgens het beheer en de exploitatie van de voorzieningen en de samenwerking met bewoners en verschillende partijen. En de rol die je als gemeente neemt, en daarbij ook de interne organisatie en samenwerking tussen verschillende afdelingen en domeinen. In diverse steden wordt vanwege de grote druk op de ruimte ook gekeken naar slim ruimtegebruik door meerdere functies en organisaties op diverse manieren te combineren. In plattelandsgemeenten kan het combineren van voorzieningen juist weer bijdragen aan meer draagvlak.
Figuur 1. Vraagstukken bij het programmeren van maatschappelijke voorzieningen (Janneke ten Kate, 2024)
Bij het programmeren en realiseren van maatschappelijke voorzieningen is het belangrijk om het aanbod aan te laten sluiten bij op de huidige en toekomstige behoeften van bewoners én op de sociaal-maatschappelijke uitdagingen van de wijk en stad. Dit vraagt om een helder beeld van deze behoeften en opgaven, gecombineerd met gedetailleerd inzicht in de ontwikkeling van de vraag, het bestaande aanbod en het gebruik van voorzieningen op zowel wijk- als stedelijk niveau. Uit onderzoek van Platform31 blijkt dat steeds meer gemeenten referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen ontwikkelen. Op die manier kunnen zij weloverwogen beslissingen nemen over welke voorzieningen nodig zijn in de veranderende stad of gemeente. En wat mogelijk of haalbaar is in de beperkte ruimte. Referentienormen vormen vooral het startpunt voor het gesprek tussen ambtenaren van verschillende afdelingen van het fysieke en sociale domein en met bewoners, maatschappelijke partners en marktpartijen.
Voor het verkrijgen van inzicht in de wijkopgaven bij verdichting biedt het praktijkboek Slagkracht in de wijk aanknopingspunten. Het beschrijft methoden en tools om gegevens over de wijk te verzamelen, bijvoorbeeld via databronnen zoals van het CBS, de Kansenkaart, Gemeente in cijfers of eigen data-instrumenten zoals het Wijkkompas van de basismonitor Groningen. Naast deze cijfers zijn ook ‘zachte’ gegevens belangrijk, zoals hoe bewoners hun wijk ervaren. Daarom is het betrekken van bewoners en wijkprofessionals essentieel. Zij brengen waardevolle kennis in die niet uit data te halen is, zoals hoe voorzieningen worden gebruikt of welke plekken, zoals een buurtsuper, geliefd zijn bij de buurt.
Ook met een duidelijk beeld van de benodigde of gewenste maatschappelijke voorzieningen, gebaseerd op wijkkennis en referentienormen, vraagt de realisatie nog wel werk. Financiering van maatschappelijke voorzieningen vormt daarbij regelmatig een knelpunt. Maatschappelijke voorzieningen hebben vaak geen verdienmodellen, maar zijn wel van waarde voor de samenleving. Ondanks knelpunten bestaan er meerdere mogelijkheden voor de financiering. Bij eigen grond kan een gemeente dit bijvoorbeeld meenemen in de tender, anders kunnen afspraken gemaakt worden in een anterieure overeenkomst. Of de gemeente kan aan ontwikkelaars vragen een bijdrage te leveren aan een vereveningsfonds waarmee publieke zaken als wegen, parken en andere voorzieningen kunnen worden gefinancierd. Een andere optie om voorzieningen financieel haalbaar te maken, is door ze te combineren met commerciële ruimtes, maatschappelijke functies en/of woningbouw binnen hetzelfde gebouw. Het Watertorenberaad stelt in de publicatie Samen Slim voor om het gedachtegoed van een (breed) maatschappelijk investeringsmodel verder te brengen in de praktijk. Zij nodigen gemeenten uit om te experimenteren met ander opdrachtgeverschap en bredere investeringsmodellen om slimmer te investeren in maatschappelijk welzijn.
Onder beheer vallen alle werkzaamheden die gerelateerd zijn aan huisvesting, facilitaire diensten, services en middelen. Huisman N. (2009). Multifunctionele accommodaties – Inzicht in kosten en opbrengsten van beheer en exploitatie (blz. 13). 4 Deze werkzaamheden moeten ervoor zorgen dat het dagelijks gebruik van een pand goed functioneert. Exploitatie gaat over de sturing op de kosten en opbrengsten gedurende de ‘levensduur’ van een pand. Idem 5 Doel van deze sturing is om een positief nettoresultaat te halen, zodat de activiteiten in het pand door kunnen gaan. Het beheer en de exploitatie van maatschappelijke voorzieningen hangt af van de relatie tussen eigenaar en gebruiker(s). Soms is een eigenaar tevens gebruiker of zijn er gemakkelijk afspraken te maken met één gebruiker. Als er meerdere gebruikers en functies zijn, dan is samenwerking tussen partijen nodig. Over het algemeen geldt: hoe meer partijen, hoe meer belangen en visies.
Het combineren van functies lijkt noodzakelijk in verdichtende steden. De druk op de ruimte is groot en zal naar alle waarschijnlijkheid toenemen. In sommige gebieden leidt een dalend inwoneraantal, vaak binnen specifieke leeftijdsgroepen, tot onvoldoende draagvlak voor voorzieningen. Door functies te combineren en te mixen is het mogelijk om slimmer met de beschikbare ruimte om te gaan of te zorgen dat functies overeind kunnen blijven en functies die gecombineerd worden kunnen elkaar ook versterken. De mogelijkheden voor het combineren van functies hangt voor een belangrijk deel af van de fysieke mogelijkheden van een (nieuw) gebouw of plek. De financiële mogelijkheden spelen ook bij slim ruimtegebruik een rol. Wanneer er investeringen nodig zijn om panden geschikt te maken voor meervoudig gebruik, dan moet hier wel budget voor zijn. Bij nieuwbouw moet er vanzelfsprekend ook voldoende financiële dekking zijn voor de ontwikkeling. Toch kan het combineren van functies uiteindelijk kostenbesparend zijn, omdat één investering meerdere maatschappelijke functies onder één dak mogelijk maakt.
Het combineren van functies vraagt bovendien om samenwerking tussen relevante partijen én verschillende afdelingen binnen de gemeente. De mate van samenwerking hangt af van het ambitieniveau van de betrokken partijen en speelt een belangrijke rol in de planvorming, besluitvorming, realisatie, en het beheer en gebruik van de ruimte. Er zijn volgens Bouwstenen voor Sociaal verschillende vormen van beheer en exploitatie mogelijk, maar partijen moeten het hier wel over eens zijn. Schoolfacilities Vier modellen voor MFA’s. (2016) 6 Wanneer het niet lukt om afspraken te maken over beheer, bijvoorbeeld wie de kosten draagt voor het schoonmaken van gedeelde ruimtes, is het wellicht onverstandig om over te gaan tot het combineren van functies. Er bestaan verschillende succesfactoren voor het organiseren van beheer en exploitatie. Zo helpt het om vroegtijdig in het ontwikkelproces het beheer en de exploitatie te regelen. Daarnaast helpt het om alle betrokken partijen hierin inspraak te geven. Een .voorbeeld van een multifunctioneel gebouw is het Huis van Eemnes.
Een gemeente heeft verschillende rollen en sturingsmogelijkheden ten aanzien van het programmeren en realiseren van maatschappelijke voorzieningen. Rollen en instrumenten kunnen verschillen per fase. Ook zijn ze afhankelijk van de omgeving en bijvoorbeeld het initiatief en de samenwerking met anderen. De verschillende rollen en instrumenten worden niet door iedere gemeentelijke afdeling of team (evenveel) ingezet. Een goede samenwerking tussen het sociaal en fysiek domein binnen de gemeentelijke organisatie is hiervoor heel belangrijk.
Een model dat verschillende sturingsvormen van gebiedstransformatie laat zien is die van Verheul Daamen, Heurkens en Hobma (zie figuur 2). Instrumenten mixen: sturen binnen stedelijke transformatie, Programma Stedelijke Transformatie, 15 oktober 2018 7 Dit model is niet alleen voor gebiedstransformaties geschikt, maar is ook toepasbaar op andere opgaven zoals bijvoorbeeld een wijkaanpak. Velden J. van der, Uyterlinde M., Hooyman M., Egmond A. van, Tol A. van en Brock A. (2024). Slagkracht in de wijk. Praktijkhandboek voor een integrale wijkaanpak. Tweede herziene editie. Kennis- en leernetwerk WijkWijzer. 8 Het kan bovendien houvast bieden bij het sturen op het programmeren en realiseren van maatschappelijke voorzieningen en daarbinnen op het meervoudig gebruik van voorzieningen.
Figuur 2. Verschillende vormen van sturing in gebiedstransformaties
Verheul, Daamen, Heurkens en Hobma geven aan dat het vooral bij de start van een gebiedsontwikkeling belangrijk is om in te zetten op vormen van zachte sturing. Bijvoorbeeld door partijen met elkaar in contact te brengen en te zorgen dat ze gezamenlijk nadenken over de opgave voor de ontwikkeling, (tegenstrijdige) belangen delen en er gezamenlijke verhaalvorming kan ontstaan. Juridische en financiële aspecten zijn ook belangrijk, maar zeker in de beginfase van een proces is het vormen van visie en netwerken sturend voor het later kunnen inzetten van financiële en juridische instrumenten. We benadrukten al eerder dat samenwerking met inwoners en andere betrokkenen cruciaal is, bijvoorbeeld voor het verkrijgen van inzicht in de wijkopgaven en het ontwikkelen en gebruik van referentienormen. Maar ook bij de daadwerkelijke realisatie van maatschappelijke voorzieningen, het (maken van afspraken over) gebruik, beheer en de exploitatie is samenwerking tussen partijen van groot belang.
Het programmeren en realiseren van maatschappelijke voorzieningen is belangrijk, maar niet altijd gemakkelijk. Verschillende vraagstukken spelen een rol. Belangrijk is de behoefte en opgaven in de wijk in beeld te brengen op basis van diverse data en ervaringskennis van professionals en bewoners. Referentienormen bieden houvast om allerlei ruimteclaims te vertalen naar de wijk en de stad. Ondanks knelpunten bestaan er diverse mogelijkheden voor de financiering, beheer en exploitatie van maatschappelijke voorzieningen. Gemeenten kunnen op meerdere manieren sturen op de programmering, realisatie en op slim ruimtegebruik, namelijk door (een combinatie van) richting geven, partijen verbinden, te reguleren en te stimuleren. Samenwerking binnen de gemeentelijke organisatie, met partners én inwoners is cruciaal voor een passend voorzieningenniveau.
Meer informatie vind je in het kennisdossier