Aanpak van ongewenste leegstand door gemeenten: leren van de Vlaamse praktijk

Wat staat er leeg?

Volgens het CBS staan er in Nederland 186.000 woningen administratief leeg, met een oppervlakte van ruim 20 miljoen vierkante meter (januari 2024). Plus nog 16 miljoen vierkante meter lege kantoren, winkels, bedrijfsgebouwen, kerken, sporthallen, scholen, agrarisch vastgoed, etc.. Samen 36 miljoen vierkante meter in 226.000 ‘verblijfsobjecten’. https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2024/18/voorlopige-leegstandscijfers-van-vastgoed-1-januari-2024 1

Er is een groot woningtekort en er staan tegelijkertijd overal woningen en andere gebouwen leeg. Wat is er logischer dan er woningen in te maken of die ruimte te benutten voor andere gewenste functies.  Desnoods tijdelijk. Dat is wat burgers, raadsleden, media en soms wanhopige woningzoekenden zich afvragen. Waarom gebeurt dat dan niet? Soms is leegstand geen probleem: er wordt geklust, er wordt verhuisd en enige kortdurende leegstand is wenselijk. Maar jarenlang gebouwen leeg laten staan is  onwenselijk. Niet alleen om de grote vraag naar woonruimte te lenigen, maar ook om die naar bedrijfsruimten en nieuwe locaties voor maatschappelijk vastgoed. Daarnaast leidt leegstand dikwijls tot achterstallig onderhoud en verloedering van het pand zelf en de directe omgeving. Soms leidt leegstand tot illegale situaties of ongewenste functies. Van opslag in een voormalige winkelruimte tot een drugslab in leegstaande stallen.

Wat is er nu mogelijk?

Er zijn verschillende manieren waarop gemeenten nu al actief met leegstand aan de slag kunnen. De VNG heeft in 2020 en 2022 handreikingen uitgebracht over de aanpak van leegstand van winkels en kantoren https://vng.nl/sites/default/files/2020-12/leegstand-te-lijf-2.0_202012116.pdf 2 en van woningen en agrarisch vastgoed https://vng.nl/sites/default/files/2022-06/Handreiking-Leegstand-te-lijf-2-0-Woningen-en-agrarisch-vastgoed-20220620.pdf 3 . Denk bij een actieve aanpak aan het inkrimpen van het kernwinkelgebied, het aanschrijven van eigenaren van verloederde panden bij gevaarlijke situaties of bij verwaarlozing van monumenten, of het geven van een bredere of nieuwe bestemming aan gebouwen. Essentieel is in alle gevallen overleg tussen de gemeente en de eigenaar van een leegstaand of verwaarloosd pand. Gemeenten kunnen een leegstandverordening vaststellen, maar dit gebeurt sporadisch; slechts ongeveer 25 gemeenten hebben zo’n verordening – dat is nog geen tien procent. Meestal geldt die verordening voor een deel van de gemeente en voor een deel van het leegstaand vastgoed. En soms leidt de verordening een ‘slapend’ bestaan.

Een leegstandverordening bevat een aantal instrumenten:

1. Basis is een meldplicht voor eigenaren van panden die minstens een half jaar leeg staan, op straffe van een boete. De gemeente houdt een leegstandregister bij.
2. Verplicht overleg van de gemeente met de eigenaar over het oplossen van de leegstand.
3. Indien het overleg niet tot een bevredigend resultaat leidt, kan de gemeente in een leegstandbeschikking vaststellen of het gebouw redelijkerwijs geschikt is – of geschikt te maken is –  voor gebruik.
4. Verplichtende voordracht van een huurder door de gemeente. De eigenaar is verplicht om binnen drie maanden zelf een gebruiker te zoeken en anders een overeenkomst aan de voorgedragen huurder aan te bieden.
5. Als de eigenaar niet meewerkt kan de gemeente bestuursdwang toepassen.

Huidige situatie: leegstand aanpakken kost geld en capaciteit

Het instrument leegstandverordening wordt slechts beperkt gebruikt en kent de nodige beperkingen. Uit onze contacten met gemeenten blijkt dat er twee belangrijke redenen zijn om dit instrument niet in te zetten: er is onvoldoende capaciteit om te handhaven en het instrumentarium is onvoldoende effectief. In het kader van een experiment https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/crisis-en-herstelwet/afd-2-innovatie/aangewezen/bouwen/afwijken-leegstandwet-artikel-6t/ 4 beschikken Amsterdam en Utrecht over wat meer mogelijkheden. Dit experiment is recent verlengd tot eind 2029 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2024-20148.html 5 . Evaluatie leidt misschien op termijn tot aanpassing van de Leegstandwet.
Gemeenten maken kosten voor handhaving waar, afgezien van eventuele boetes, geen inkomsten tegenover staan. Door bundeling van de uitvoering en andere handhavingstaken is efficiencywinst te behalen. Denk daarbij aan de WOZ-taxaties, bezwaren tegen gemeentelijke belastingen en heffingen, controles op adressen voor de bevolkingsadministratie en de Basisadministratie adressen en gebouwen (BAG), handhaving van het omgevingsplan, handhaving van de Wet goed verhuurderschap en de verhuurverordening, en straks ook de handhaving van de huurprijzen (Wet betaalbare huur). Maar uiteindelijk maakt de gemeente extra kosten. De winst zit hem in de vermindering van leegstand en verloedering, en meer woonruimte voor (woning)zoekenden en andere gebruikers.

Het kan ook anders: belasting op leegstand

In Vlaanderen betalen eigenaren voor hun lege pand. Dit blijkt een effectief instrument te zijn om hen te bewegen tot het beëindigen van de leegstand. Gemeenten kunnen na het constateren van langdurige leegstand Een woning moet eerst een jaar leegstaan om in het leegstandregister te kunnen opnemen. Dan heeft de gemeente de keuze: ofwel meteen belasten ofwel zoals de meeste gemeenten een jaar na opname in het register. 6 een belastingaanslag sturen. Dit wordt jaarlijks herhaald, waarbij de aanslag in de eerste vijf jaar elk jaar hoger wordt. Veel eigenaren kiezen er dan snel voor om iets aan het pand te gaan doen, zodat de leegstand voorbij is. Meer informatie over de Vlaamse aanpak: https://www.vlaanderen.be/lokaal-woonbeleid/vlaamse-beleidsprioriteiten/betaalbaar-woonaanbod/leegstaande-woningen-opsporen-registreren-en-aanpakken 7 Het vaststellen van leegstand doen gemeenten door bestanden te vergelijken, af te gaan op meldingen van burgers of door zelf te gaan kijken.
In 2023 wordt voor een leegstaande eengezinswoning na het eerste jaar gemiddeld 1.467 euro belasting per jaar geheven. In dat jaar hebben 282 van de 300 Vlaamse gemeenten een leegstandbelasting. Gemeenten bepalen zelf de hoogte van de heffing, wat een vast bedrag kan zijn, of een tarief per vierkante meter.

Voor- en nadelen Vlaamse systeem

Het Vlaamse systeem kent twee voordelen. De jaarlijks oplopende belasting stimuleert eigenaren om actief iets met hun pand te doen, in veel gevallen in overleg met de gemeente. In veel gevallen zorgt de eigenaar ervoor dat de ruimte opnieuw wordt gebruikt en de leegstand wordt beëindigd.
Daarnaast krijgt de gemeente inkomsten waardoor een deel van de door de gemeente te maken kosten is gedekt. Uit navraag bij enkele Vlaamse gemeenten De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft in samenwerking met de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten video’s gemaakt over de aanpak van leegstand in vier Nederlandse en vier Vlaamse gemeenten. Zie https://vng.nl/artikelen/aanpak-van-leegstand 12 blijkt overigens dat gemeenten op de aanpak van leegstand toch nog geld toeleggen: voor opsporing, bewijsvoering, inning van de belasting en overleg over oplossingen. Vooral omdat de leegstand snel wordt opgelost en de belastinginkomsten daardoor van korte duur zijn.

Het Vlaamse systeem heeft ook enkele nadelen. Zo geldt de leegstandbelasting niet voor grotere panden (percelen vanaf 500 m2). Dat komt omdat de bevoegdheid hiervoor bij het gewest en niet bij de gemeente ligt. In Nederland is de gemeente als eerste aan zet bij de aanpak van alle vormen van leegstand dus dit nadeel zal zich niet voordoen in de Nederlandse situatie.
Daarnaast ligt in Vlaanderen de bewijslast bij de gemeente. In Nederland is een meldingsplicht in de leegstandverordening opgenomen. Als een eigenaar ten onrechte geen melding doet, kunnen  gemeenten in Nederland een boete opleggen. Maar dan moeten gemeenten dus wel een leegstandverordening hebben. Als dat het geval is, doet ook dit nadeel zich dus niet voor in de Nederlandse situatie.
De leegstandbelasting is niet voor alle panden effectief. Bijvoorbeeld als het oplossen van de leegstand ingewikkeld is of erg kostbaar. Denk aan leegstaande kerken of andere grote, vaak monumentale, panden. In Vlaanderen wordt dan ook niet in alle gevallen belasting geheven of is een vrijstelling mogelijk als er meer tijd nodig is om een pand opnieuw in gebruik te nemen.

Hoe kun je een leegstandbelasting aan het Nederlandse instrumentarium toevoegen?

Je kunt leegstandverordening en belastingheffing integreren in één aanpak, met als basis de opname van een leegstaand pand in een openbaar leegstandregister, dus voor iedereen raadpleegbaar. In navolging van de systematiek in de leegstandverordening geldt een meldingsplicht voor de eigenaar van een langdurig leegstaand pand. Met een boete als deze verzuimt dit te melden. Vanaf de opname in het leegstandregister gaat de teller lopen voor de belastingplicht, die elk jaar hoger wordt. Er volgt verplicht overleg van de pandeigenaar met de gemeente, een leegstandbeschikking, zo nodig verplichte voordracht van een gebruiker en bestuursdwang is mogelijk als stok achter de deur.

Je kunt de belastingheffing koppelen aan de onroerendezaakbelastingen (ozb), op basis van de WOZ-waarde. Zie voor een korte uitleg https://vng.nl/artikelen/onroerendezaakbelastingen 13 Voor zowel woningen als niet-woningen betaalt de eigenaar een eigenarenbelasting. Voor niet-woningen betaalt de gebruiker een gebruikersbelasting, maar huurders van een woning betalen geen ozb. De gemeente bepaalt jaarlijks de WOZ-waarde en gaat daarom voor woningen en niet-woningen na wie de eigenaar is en voor niet-woningen wie de gebruiker is. In ieder geval voor niet-woningen is bekend wanneer er sprake is van (administratieve) leegstand. Bij een leegstandbelasting gaat het uiteindelijk om feitelijke leegstand – dat is dus nog een stap verder. De datum van opname in het leegstandregister is bepalend voor het moment waarop de belasting ingaat.

Als je een leegstandbelasting aan de ozb koppelt, zou er sprake zijn van verschillende tarieven. Dat mag nu niet. In artikel 220f van de Gemeentewet staat dat de tarieven van de verschillende categorieën ozb per categorie ‘gelijkelijk’ moeten worden vastgesteld. De gemeente kan dus niet voor een lege woning of ander leeg pand een hoger percentage eigenaren-ozb vaststellen dan voor andere ‘onroerende zaken’ in dezelfde categorie. In de Gemeentewet zou je een uitzondering kunnen  opnemen wanneer een pand in het leegstandregister is opgenomen. In dat geval geldt een hoger tarief voor de eigenaren-ozb. Dit tarief zou bij voortdurende leegstand een progressief karakter kunnen krijgen, vergelijkbaar met de jaarlijkse stijging in Vlaanderen. Deze constructie is zowel bij woningen als bij niet-woningen toe te voegen aan de huidige wetgeving.

Conclusie

Leegstand van gebouwen in tijden van grote tekorten aan woningen en ruimte voor andere functies is uiterst onwenselijk. Bestrijding van leegstand is momenteel een arbeidsintensieve en dus kostbare aangelegenheid en krijgt daardoor bij de meeste gemeenten weinig prioriteit. Het huidige instrumentarium is bovendien ontoereikend.

Een blik over de grens laat zien dat de Vlaamse leegstandbelasting een welkome aanvulling op het instrumentarium van gemeenten is. Met oplopende heffingsbedragen komen eigenaren er sneller in actie. Bovendien levert zo’n belasting op leegstand inkomsten op voor de gemeente, waaruit de kosten van de aanpak gedeeltelijk worden gedekt.

In Nederland zou leegstandbelasting goed kunnen aansluiten op de heffing van de ozb voor eigenaren. Dit vereist – beperkte – wijzigingen van de Gemeentewet. De wetgever is aan zet om deze uitdaging op te pakken. Het verwachte resultaat maakt het de moeite waard: mínder lege panden, minder verloedering en méér woningzoekenden en andere gebruikers onder dak.