De betekenis van keuzes van het Rijk voor de brede welvaart in regio’s zou veel beter doordacht moeten worden. Het gaat in de besluitvorming immers niet alleen om de economische kracht van het land, maar om een acceptabel niveau van brede welvaart in heel Nederland. Het rapport beveelt aan dat het Rijk de reguliere beleids- en investeringslogica moet herijken en op basis van de kansenagenda’s langjarig extra financiële ruimte moet vrijmaken (dus bovenop de reguliere budgetten) om ongewenste verschillen tussen regio’s te verkleinen.
In hun bijdrage ‘Elke regio knelt anders’ constateren De Groot c.s. dat er binnen Nederland ongewenste regionale verschillen zijn. Zij constateren dat kansarme gebieden in grote steden en in rurale regioʼs beide een onwenselijke verschraling kennen van publieke voorzieningen en onwenselijke verschillen in kansen tot ontplooiing. Omdat de problemen in de grote stad verschillen van die in rurale gebieden, kunnen wij ons goed vinden in hun voorstel dat er ruimtelijke gedifferentieerde werkwijzen nodig zijn om de mensen te bereiken die geholpen moeten worden. Sterker nog, dit argument is de kern van de kritiek in ‘Elke regio telt’ op jarenlang Randstadbeleid, waarbij er dus geen aandacht was voor de ongewenste regionale verschillen die dit opleverde.
De Groot c.s. constateren dat er in kansarme gebieden in grote steden en daarbuiten sprake is van publieke onderinvestering, maar zij stellen dat er niet “naar een platte gelijke verdeling tussen regio’s moet worden gezocht, maar telkens fijnmazig moet worden gekeken hoe de grootste impact voor de grootste groep kan worden bereikt”. Dit vinden wij minder logisch, zeker in het licht van de duidelijke boodschap van ‘Elke regio telt’, waarin wordt geconstateerd dat tot nu toe het Rijk vooral geïnvesteerd heeft in de Randstad en veel minder in de andere regio’s. Er valt dus nog wel wat goed te maken. Er moet inderdaad niet gezocht worden naar een “platte gelijke verdeling tussen regio’s”. In tegendeel: zoals ook in ‘Elke regio telt’ wordt voorgesteld moet er een langjarige periode komen van extra investeringen ter compensatie van jarenlange publieke onderinvesteringen in regio’s buiten de Randstad om zo de bestaande ongewenste verschillen tussen regio’s te verkleinen.
Er zijn in ieder geval drie redenen om de heldere boodschap van ‘Elke regio telt’ te om te zetten in concrete beleidsmaatregelen:
a. Er is inderdaad sprake van een structureel lagere investeringen in regio’s buiten de economische kernzones.
b. Deze investeringen zijn niet alleen goed voor die regio’s, maar ook voor Nederland als geheel.
c. De investeringslogica van bijdragen aan bbp en het opnemen van agglomeratie-effecten in MKBA’s van infrastructuur werkt sterk in het nadeel van de regio en moet vervangen worden door de bijdrage aan de brede welvaart.
Mensen buiten de kerngebieden van Nederland voelen zich niet alleen overgeslagen, in ‘Elke regio telt” wordt ook duidelijk aangegeven dat ze dat ook zijn in termen van publieke investeringen. Er is systematisch minder geldt geïnvesteerd in gebieden buiten de economische kern in onder andere de economie, de zorg, de infrastructuur, het openbaar vervoer, de culturele voorzieningen en het onderwijs dan in de Randstad. Een schrijnend voorbeeld is de regionale verdeling van de investeringen uit de ruim 400 miljard euro aan aardgasbaten die uit het Groningse gasveld zijn gepompt. Vele jaren was het bbp per hoofd in Groningen door de gaswinning veel hoger dan van alle Randstadprovincies en stond Groningen in de top 10 van Europese regio’s met het hoogste bbp per hoofd. Helaas hebben de Groningers daar weinig profijt van gehad. Uit ‘Elke regio telt’ blijkt (p.80) dat de aardgasbaten via het Fonds Economische Structuurversterking voor meer dan tachtig procent in West-Nederland zijn geïnvesteerd en maar voor drie procent in Noord-Nederland. Elke inwoner in West Nederland kreeg zes keer(!) zoveel van de aardgasbaten als een inwoner in het Noorden, terwijl de Groningers alle ellende voor de kiezen kregen en nog steeds krijgen. Ook de minder mooie kanten van de energietransitie lijken nu vooral aan de lege gebieden worden toebedeeld in de vorm van windmolens en zonnepanelen die het woongenot en het landschap aantasten en daarmee een negatief effect hebben op de brede welvaart in die regio’s.
Een ander voorbeeld is dat ‘In Elke regio telt’ (p.36) wordt geconstateerd dat de gemeenten in ‘perifere’ regio’s veel geld uit het Gemeentefonds ontvangen. Dat is niet verrassend want de verdeelsleutel die het Rijk hanteert voor het Gemeentefonds is namelijk ontworpen om tegemoet te komen aan kostenverschillen tussen gemeenten die het gevolg zijn van onder meer sociaal-economische kenmerken. Dit verklaart waarom gemeenten in Oost-Groningen en Zuid-Limburg relatief veel geld uit het Gemeentefonds krijgen voor uitkeringen, jeugdzorg etc. Maar wat niet in ‘Elke regio telt’ wordt vermeld is dat de grote steden veruit de hoogste bijdragen per inwoner krijgen. Alle grote steden krijgen veel, maar Rotterdam het meeste: per inwoner krijgt Rotterdam 208 procent meer uit het Gemeentefonds dan het gemiddelde over heel Nederland volgens p.40-41 van het rapport ‘Atlas rijksuitkeringen aan gemeenten 2021’ van het COELO. En dat is dus het bedrag per inwoner en omdat in de drie grote steden meer mensen wonen dan in het hele Noorden, krijgen die gemeenten ook absoluut gezien veel meer dan de inwoners van het Noorden. Er is dus al heel lang sprake van structureel hogere investeringen in de Randstad, een hoger BBP per hoofd, hogere WOZ-opbrengsten en zeer hoge bijdragen uit het Gemeentefonds.
Dit alles neemt niet weg, dat er inderdaad gebieden in de grote steden zijn waar voorzieningen onder druk staan en er weinig kansen zijn voor de bewoners. Dit lijkt echter niet te komen door onderinvesteringen, maar kennelijk worden de gedane investeringen (denk Kracht- en Prachtwijken) niet in voldoende mate aangewend om de problematiek in achterstandswijken in de grote steden op te lossen.
Het is maar de vraag of verder investeren in de Randstad gerechtvaardigd kan worden omdat daar het rendement hoger is. Laten we vooropstellen dat stedelijke omgevingen bepaalde economische voordelen kunnen bieden boven gebieden met minder bewoners en bedrijven. De arbeidsmarkt werkt soepeler, bedrijven profiteren van elkaars aanwezigheid vooral als er kennis en kunde gedeeld moet worden en het is goedkoper om voorzieningen – inclusief ov – en infrastructuur te organiseren. Op basis van deze overtuiging is in de laatste decennia het regionaal economisch beleid afgebouwd en is er vooral geïnvesteerd in de economisch al sterke stedelijke gebieden in de Randstad. Grotere steden worden echter niet almaar efficiënter: als dat zo was zou alle economische activiteit in Amsterdam moeten worden geconcentreerd. Maar voordelen van steeds grotere steden zijn eindig en worden beperkt door stijgende huizenprijzen, dure koffie, vervuiling en het vastlopen van de infrastructuur. In de ranglijsten in de Atlas van Gemeenten van 2022 zien we dat de laatste tien jaar ook kleinere steden als Lelystad, Almere, Amersfoort, Zwolle, Helmond en Groningen hoge banengroei laten zien. Peter Louter laat in LISA-Nieuws van november 2023 in figuur 3 zien dat de ontwikkeling van de toegevoegde waarde per inwoner van 18-66 jaar over de periode 2013-2022 geen duidelijk ruimtelijk patroon laat zien en er is zeker geen sprake van dat de Randstad sterker zou groeien dan de rest van het land. De in december 2023 gepubliceerde analyse van de Rabobank bevestigt dit gevarieerde ruimtelijke patroon van de economische groei over de periode 2019-2023. Zij voorspellen dat voor 2024 de economische groei waarschijnlijk het hoogst zal zijn in Brainport Eindhoven en Groot-Amsterdam, maar ook buiten de Randstad laten regio’s als Zuidoost-Friesland, Midden-Limburg, Noord-Overijssel en de Veluwe bovengemiddelde groei zien vanwege de gunstige specifieke regionale omstandigheden.
Kleinere steden kunnen profiteren van de voorzieningen in de metropolen vooral als ze niet op een dagelijkse basis gebruikt hoeven te worden (Schiphol bijvoorbeeld). Dit is de zogenaamde ‘borrowed size’-theorie: kleinere steden profiteren van de agglomeratievoordelen van de metropolen. Er komen steeds meer studies (o.a. Broersma en Van Dijk, 2008) die aantonen dat er grenzen zijn aan agglomeratievoordelen vanwege nadelen in de vorm van congestie, negatieve milieueffecten en een krappe huizenmarkt. Jonge, pas afgestudeerde mensen zonder kinderen wonen graag in een grote stad als Amsterdam, maar als er kinderen komen, verhuizen ze naar kleinere steden in een ring om de grote steden (de zogenaamde ‘second tier cities’) om de negatieve effecten van agglomeratie te ontvluchten. En de banen blijken die mensen vaak te volgen (Hoogstra c.s., 2017). De coronapandemie heeft laten zien dat het voor velen goed mogelijk blijkt een deel van hun productie te leveren op de woonplek in plaats van op de werkplek, terwijl in de statistieken alle productie geacht wordt op de werklocatie plaats te vinden.
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat alleen maar investeren in de sterkste regio’s en steeds meer concentratie van activiteiten in de Randstad niet leidt tot de hoogste brede welvaart in Nederland. De agglomeratievoordelen in de grote steden in de Randstad zorgen er namelijk niet voor dat deze voordelen weglekken naar de meer perifere gebieden. Het Planbureau voor de Leefomgeving (Thissen c.s., 2019) laat zien dat zulke ‘trickle-down’ effecten in Nederland maar zeer beperkt voorkomen en als dat zo is, blijkt juist de Randstad vooral te profiteren van investeringen in de regio in plaats van andersom. Oevering en Raspe (2020) komen tot een vergelijkbare conclusie, namelijk dat: “sterke regio’s de regio’s met achterstanden niet mee omhoog trekken, maar deze juist leeg zuigen”. Deze resultaten pleiten ook voor meer investeren buiten de Randstad, want dat is goed voor heel Nederland. Dit idee is overigens niet nieuw: de studie ‘Ruimte te over, ruimte te kort’ (Sijtsma c.s., 1996) liet al zien dat de spreiding van een kwart miljoen banen vanuit de Randstad naar het Noorden goed is voor het Noorden, maar ook een nationale winst van tientallen miljarden oplevert. De OESO adviseerde al in 2014 in haar Territorial Review voor Nederland dat de agglomeratie-effecten voor Nederland als geheel verbeterd kunnen worden door betere verbindingen tussen alle regio’s. Dit is alleen nooit geconcretiseerd in aanpassing van het regionaal beleid. Integendeel, begin deze eeuw werd het regionaal beleid afgeschaft en vervangen door ‘Pieken in de Delta’ en het ‘Topsectorenbeleid’ met als doel de sterke regio’s nog sterker te maken in plaats van ook te investeren in de rest van het land.
Voor het beter benutten van de vele verschillende voordelen die de Nederlandse regio’s te bieden hebben, adviseert onder meer de OESO te investeren in betere verbindingen tussen alle regio’s. Uit ‘Elke regio telt’ (p.35) blijkt dat de beschikbare budgetten voor infrastructuurinvesteringen in het kader van het ‘Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport’ (MIRT) vooral terechtkomen in economische en dichtbevolkte gebieden, terwijl investeringen ten behoeve van de ontwikkeling van de sociaal-economische structuur van regio’s die al op achterstand staan achterblijven. In 2022 werd bekend gemaakt dat het MIRT-budget voor de komende tien jaar voor maar liefst 65 procent naar de Randstad blijkt te gaan. Deels komt dit doordat besluiten over infrastructuurprojecten worden genomen aan de hand van een Maatschappelijke Kosten-Baten Analyse (MKBA). Dat deze systematiek in het nadeel werkt van investeringen buiten de Randstad kan treffend worden geïllustreerd aan de hand van een recente MKBA voor de Lelylijn als onderdeel van het Deltaplan voor het Noorden (Decisio, MUST, Twynstra Gudde, MOVE Mobility & SWECO, 2020). De conclusie luidt dat de Lelylijn vanuit het netwerkperspectief van het spoor echt iets toevoegt voor reizigers van/naar Fryslân, Groningen en delen van Flevoland (Noordoostpolder) en Drenthe (Noord). De reistijden worden korter en er ontstaan nieuwe schakels in het netwerk, waardoor de robuustheid van het net toeneemt en de nieuwe en bestaande vervoersknopen zich kunnen ontwikkelen of kunnen worden versterkt. Maar volgens de gehanteerde methodes van de MKBA is de Lelylijn geen goede investering want de kosten zijn meer dan twee keer zo hoog als de baten.
Het grote negatieve effect van de Lelylijn wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de gehanteerde methodiek waarin wordt aangenomen dat de aanleg van de Lelylijn enorme negatieve agglomeratie-effecten zullen hebben voor de Randstad door het verplaatsen van mensen en economische activiteiten naar het Noorden. Op basis van deze redenering wordt bij de berekening van de agglomeratie-effecten voor de Lelylijn aangenomen dat een toename van de bevolking in Noord-Nederland leidt tot een productiviteitsstijging van twee procent. Maar omdat de dichtheid in de Randstad hoger is dan in het Noorden, leidt een even grote afname van de bevolking in de rest van het land tot een productiviteitsdaling van 2,5 procent. Dit effect wordt meegenomen over een periode van 100 jaar. Het resultaat is dat het Noorden een positief agglomeratie-effect heeft van 2,4 miljard euro, maar dat het tegelijkertijd een negatief effect heeft van 4,2 miljard euro op de rest van het land. Op een geschatte investering in de Lelylijn van circa tien miljard euro is dit een fors bedrag.
Op basis van dit soort berekeningen worden de rendementen op investeringen in de Randstad veel hoger dan op investeringen elders in het land. Maar is het echt zo dat het negatieve effect van bijvoorbeeld de verhuizing van 300.000 mensen van de Randstad naar het Noorden zo’n negatief effect heeft op de Randstad en een veel kleiner positief effect voor het Noorden? Relatief gezien is de afname van de dichtheid in de Randstad veel kleiner dan de toename van de dichtheid in het Noorden. Eigenlijk zou je met de marginale veranderingen in de agglomeratie-effecten moeten rekenen. En dan kan het best zo zijn dat de toename van de agglomeratievoordelen in het Noorden aanzienlijk groter is dan het negatieve effect voor de Randstad en dan valt de MKBA vele miljarden gunstiger uit dan nu. Studies over de regionale rendementsverschillen zijn schaars, zeker voor Nederland, maar het idee van oneindig positieve agglomeratie-effecten bepaalt wel het denken van de rijksoverheid over het investeringsbeleid in regio’s. Vanwege de onzekerheid rondom agglomeratie-effecten nemen veel westerse landen deze effecten nu in het geheel niet mee in de kosten-batenanalyses van infrastructuurprojecten (Krabbenborg en Tillema, 2022; Wangsness et al.,2017). Dit ook in Nederland invoeren zou goed onderdeel kunnen zijn van de noodzakelijke herijking van de reguliere beleids- en investeringslogica en dan pakt de MKBA voor de Lelylijn al veel gunstiger uit.
Maar misschien is het nog beter om in plaats van de MKBA-systematiek voor de toekomst over te gaan op een methodiek om de impact van een investering te beoordelen op de effecten op de brede welvaart in plaats van op de bijdrage aan het bbp. Dat geldt overigens niet alleen voor de beoordeling van infrastructuurprojecten, maar volgens ‘Elke regio telt’ (p.35) ook voor bijvoorbeeld de beoordeling van projecten voor het Nationale Groeifonds. In de studie over de Lelylijn pakt de beoordeling op brede welvaart ook al veel positiever uit dan de MKBA. Voor brede welvaart kunnen ook de effecten van een evenwichtiger verdeling van economisch activiteiten over heel Nederland en van reistijdwinst voor een sociaal, recreatief of consumptiedoel als positieve maatschappelijk baten worden meegenomen. Nadat in 2007 de aanleg van de Zuiderzeelijn vanwege te hoge kosten niet door is gegaan, kan dan misschien na meer dan dertig jaar praten eindelijk de Lelylijn worden aangelegd. In de geest van de gevraagde herijking van de beleidslogica die in ‘Elke regio telt’ wordt voorgesteld, zou het goed passen om de Lelylijn aan te leggen en te financieren op basis van de bijdrage aan de brede welvaart in plaats van steeds maar argumenten te verzinnen waarom de aanleg niet rendabel is en er geen geld voor is. Veel partijen hebben de aanleg van de Lelylijn in hun verkiezingsprogramma staan en er is al 3 miljard euro voor gereserveerd door het vorige kabinet. Uit de recente burgerraadpleging door Populytics (2023) onder 11.000 inwoners uit heel Nederlander blijkt dat tachtig procent van de respondenten voor de aanleg van de Lelylijn is, dus er is een breed draagvlak. Hoewel de Lelylijn niet in het verkiezingsprogramma van de grote winnaar PVV voorkomt, zou het mooi zijn als het nieuwe kabinet snel besluit om de Lelylijn aan te leggen en te financieren om daarmee de brede welvaart van zowel de inwoners van Noordelijk Nederland als voor die in de rest van Nederland te verhogen. Dan gebeurt er tenminste snel iets concreets met de aanbevelingen van ‘Elke regio telt’.
Er is dus wel degelijk gegronde aanleiding voor de economische grieven uit de regio zoals die benoemd worden in ‘Elke regio telt’. In hun bijdrage ‘Elke regio knelt anders’ constateren De Groot c.s. dat er een grote groep inwoners is die niet volwaardig meedelen in de brede welvaart. Deze inwoners wonen in kansarme gebieden in zowel de grote steden als in rurale regio’s die beide een onwenselijke verschraling kennen van publieke voorzieningen en onwenselijke verschillen in kansen tot ontplooiing. Omdat de problemen in de grote stad verschillen van die in rurale gebieden, kunnen wij ons goed vinden in hun voorstel dat er in heel Nederland ruimtelijke gedifferentieerde werkwijzen nodig zijn om de mensen te bereiken die geholpen moeten worden. Wij zijn het ook eens met de De Groot c.s. dat er niet “naar een platte gelijke verdeling tussen regio’s” moet worden gezocht. Dat is ook niet de boodschap van ‘Elke regio telt’. Daarin wordt geconstateerd dat het Rijk tot nu toe vooral geïnvesteerd heeft in de Randstad en veel minder in de andere regio’s en dan valt er dus nog wel wat goed te maken. Dat kan door zoals in ‘Elke regio telt’ wordt voorgesteld via een langjarige periode van extra investeringen ter compensatie van jarenlange publieke onderinvesteringen in regio’s buiten de Randstad om zo de bestaande ongewenste verschillen tussen regio’s te verkleinen. Daarvoor moet het Rijk de reguliere beleids- en investeringslogica herijken en daarvoor doen wij al vast een paar suggesties.
Daaraan gehoor geven is ook broodnodig niet alleen voor die regio’s, maar ook voor heel Nederland. Toch is het ook niet zo productief om er een wedstrijdje van te maken welke regio’s het zieligst zijn en wie wie nu precies onderhoudt. Nederland is een klein land en laten we er dan ook op deze manier naar kijken. Bewoners uit Loppersum gaan inderdaad wel eens naar het theater in Groningen of naar een concert in Amsterdam, net zoals Amsterdammers regelmatig een frisse neus komen halen op de Veluwe of op één van de Waddeneilanden. De brede welvaart van inwoners komt tot stand op meerdere locaties en om daarvan gebruik te maken zijn publieke investeringen in bijvoorbeeld goede verbindingen tussen de regio’s van groot belang. Het rapport ‘Elke regio telt’ laat de bestuurders zien dat ze een kortzichtige Randstad bias hebben en dat is nog steeds zo: vlak voor de Kerst weigeren het ministerie van IenW en de NS extra intercities te laten rijden tussen Groningen en Zwolle omdat ze dat te duur vinden. Daarmee gaan ze in tegen de uitdrukkelijke wens van de vorige Tweede Kamer en de provincies Groningen en Drenthe. Om de brede welvaart voor Nederland te maximeren zijn er inderdaad investeringen nodig in de Randstad, maar voor een rechtvaardige verdeling nog meer in de rest van het land. Dan hebben alle regio’s een gelijke uitgangspositie en kunnen we met recht zeggen: Elke regio telt!
Beiden zijn verbonden aan de Vakgroep Economische Geografie van de Faculteit Ruimtelijk Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen.
Eind maart 2023 nam minister Bruins Slot van het ministerie van BZK het advies Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen regio’s in ontvangst. Daarin analyseren de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving de regionale verschillen in brede welvaart. En doen zij aantal belangrijke aanbevelingen voor een nieuwe aanpak op regionaal niveau om de verschillen in de brede welvaart tussen en binnen regio’s aan te pakken. Hun adviezen raken tal van onderwerpen waarvoor wij ons bij Platform31 inzetten.
De inhoud van dit advies maakt veel los. Dat merken we dagelijks in de contacten met ons netwerk en zien wij terug bij de diverse bijeenkomsten waarbij dit onderwerp al is en zal worden besproken. Omdat we de ideeën die we over dit onderwerp horen, niet voor onszelf willen houden, starten we een opinie-estafette. We bieden wetenschappers, bestuurders en professionals uit ons netwerk graag dit online-podium om hun visie, tips, ervaringen te delen met anderen in ons netwerk. En om zo samen te werken aan de brede welvaart in ons land.
Dit is het tweede artikel in de reeks. Lees het eerste artikel Elke regio knelt anders van Henri de Groot, Mathieu Steijn (Vrije Universiteit) en Lex Veldboer (Hogeschool van Amsterdam).
Victor Everhardt, directeur-bestuurder Platform31