Aan de randen van ons land dreigt een ‘stapeling van verschraling’ en een neerwaartse spiraal in de sociaaleconomische ontwikkeling, zo waarschuwden drie landelijke adviesorganisaties recent in het veelbesproken rapport ‘Elke Regio Telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen regio’s’ (Rli, RVS, ROB, 2023). De auteurs schetsen een beeld van een steeds verdere krimp van voorzieningen; door samenvoegingen of door sluiting. Deze verschraling van voorzieningen leidt tot minder mogelijkheden voor ontmoeting en ontplooiing en daarmee tot verschillen in brede welvaart. Die dreigen vervolgens tot uiting te komen in oplopende maatschappelijke onvrede. Hoewel er soms ook acceptatie is van de afnemende bereikbaarheid van voorzieningen (Pot, 2023), zijn er ook veel aanwijzingen dat bewoners van landelijke gebieden door de krimp van voorzieningen zich sterk onderbedeeld voelen ten opzichte van stedelijke regio’s (Van Vulpen, 2023). Dit sentiment kwam duidelijk naar boven in de verkiezingen voor de Provinciale Staten van maart jongstleden en het zal naar verwachting ook een belangrijke rol spelen in de aanstaande Tweede-Kamer verkiezingen. In lijn met het rapport dringen meerdere politieke partijen aan op een reparatie van de ‘achterblijvende inzet van de rijksoverheid’ en een meer gelijke verdeling van rijksmiddelen en voorzieningen tussen de Randstad en de meer perifeer gelegen regio’s van het land.
Maar is het wijzigen van de verdeling van financiële middelen tussen stad en platteland ten faveure van het platteland wel het juiste antwoord op de geuite zorgen? De door de adviesorganisaties aangezwengelde discussie over de verdeling tussen fondsen over twee typen regio’s gaat naar onze mening onvoldoende in op de complexe problematiek van ontplooiing. De krimp in voorzieningen en de onwenselijke verschillen in ontplooiing tussen bevolkingsgroepen is allereerst bijvoorbeeld overal zichtbaar en niet uitsluitend in bepaalde regio’s (Janssen et al., 2018; OESO 2018; Nissen et al., 2019; Rli, 2020; Cebeon, 2021; BDO, 2022). Als gelijke behandeling van stad en platteland betekent het kopiëren van ‘Randstad-oplossingen’ is het bovendien maar de vraag of arme bewoners van landelijke gebieden hier daadwerkelijk van gaan profiteren. Toch lijkt dat een belangrijk recept in het rapport van de adviesraden. Zo wordt er bijvoorbeeld gevraagd om een sterke economische stimulering van de regionale kenniseconomie en infrastructuur. Weliswaar heeft de Randstad als economische zone hiervan inderdaad veel vruchten geplukt, maar de revenuen hiervan komen nauwelijks terecht bij stedelijke groepen in kwetsbare posities (van Gent, 2013; Chetty et al., 2018; De Voogd & Cuperus, 2021; Van Gent & Boterman, 2023). Het is dus maar de vraag of dit soort investeringen de sociale ongelijkheid en maatschappelijke onvrede doen afnemen. Willen we de onwenselijke verschillen in ontplooiingsmogelijkheden en brede welvaart tegengaan dan vraagt dat ons inziens per regio om een gedifferentieerde zienswijze en om variatie in het voorzieningeninstrumentarium per gebied. De discussie zou zich dus meer moeten toespitsen op een bij de problematiek passende verdeling van fondsen, waarbij het van groot belang is de interventies heel gericht in te zetten, aansluitend bij de lokale noden. Het rapport is hier onvoldoende specifiek over.
Vergelijkbare en verschillende problematiek in aandachtswijken en kwetsbare regio’s
Laten we daarom nog eens nauwgezet kijken naar de probleemschets van ruimtelijke ongelijkheid. Verschillen in ontplooiingsmogelijkheden manifesteren zich op uiteenlopende manieren en kennen verschillende ruimtelijke concentraties. Deze meervoudigheid komt duidelijk naar voren in de kansenkaart.nl. Die toont hoe sociaaleconomische uitkomsten op verschillende momenten in het leven van mensen samenhangen met de omstandigheden waarin zij zijn opgegroeid. De kansenkaart toont duidelijke concentraties van lage scores in zogenaamde perifere regio’s en in aandachtswijken, maar laat ook zien dat niet alle kwetsbare regio’s en wijken in één eenduidig verhaal te vatten zijn.
Er zijn ook overduidelijk grote verschillen waarneembaar. Arme bewoners van aandachtwijken zijn bijvoorbeeld als volwassenen vaker universitair geschoold en hebben een hoger gemiddeld inkomen dan arme bewoners van rurale gebieden. Eén van de verklaringen is dat in de steden een groter en gevarieerder onderwijsaanbod is en dat het probleem van onderverwijzing (doorverwijzing naar een te laag opleidingsniveau) door docenten in steden minder sterk speelt dan in rurale regio’s (Middag et al., 2022). Aan de andere kant zijn in deze stadswijken vaker mensen die als volwassenen in de bijstand komen te leven, geen koophuis hebben en een uurloon onder de 11 euro hebben, of als kinderen het streefniveau in lezen en rekenen niet halen. Een andere indicator die in aandachtswijken een grote rol speelt maar op de kansenkaart.nl ontbreekt is de kans om bij (zware) criminaliteit betrokken te raken. Bij gemeente, justitie en politie zijn er grote zorgen over beïnvloedbare jongeren die zich met name in deze aandachtswijken bevinden en geronseld worden voor criminele klussen (Laumans & Vugts, 2021). Een normale carrière raakt daardoor uit het zicht. Hun aanwezigheid zorgt bovendien voor veel onveiligheidsgevoelens. Het is een van de illustraties dat er in stedelijke aandachtswijken veel meer zorgen en onvrede heersen over de leefomgeving dan in rurale gebieden (Van Vulpen, 2023).
Overeenkomsten zijn er zeker ook. Omdat veel mensen uit aandachtswijken op allerlei terreinen niet kunnen aanhaken, zijn ze net als bewoners van rurale regio’s sterker geneigd om negatief te oordelen over maatschappelijke instituties zoals de overheid of de media. De Atlas van Afgehaakt Nederland haalt nadrukkelijk deze wijken aan als plekken van onvrede en non-participatie in de democratie (De Voogd en Cuperus, 2021). En ook de voor rurale regio’s zo kenmerkende verschraling van voorzieningen is in veel andere gebieden zoals aandachtswijken een tastbaar probleem. Tal van gemeenten waarschuwen immers al een lange tijd voor een steeds verdere verschraling van hun publieke collectieve voorzieningen. Hoge kosten in onder andere de jeugdzorg bedreigen bijna overal het op peil houden van bibliotheken, culturele voorzieningen, activiteitencentra, speelgelegenheden et cetera (Cebeon, 2021; BDO, 2022).
Wie fijnmaziger inzoomt op de bereikbaarheid van publieke voorzieningen ziet bijvoorbeeld dat de toegenomen afstand tot bijvoorbeeld bibliotheken niet alleen geldt voor rurale gebieden, maar ook sterk speelt in groeikernen zoals Zoetermeer, Hoorn, Hellevoetsluis en Houten. Ook bewoners van sommige aandachtswijken zijn op grotere afstand gekomen van de bibliotheek (onder andere Amsterdam Slotervaart, Den Haag Zuidwest, Rotterdam Delfshaven en Zaanstad Poelenburg). Deze en andere bevindingen zullen wij binnenkort publiceren in een Atlas van Voorzieningen.
Het klopt zoals het rapport stelt dat in de periodes van stadsvernieuwing, stedelijke vernieuwing en door de huidige masterplannen er extra rijksmiddelen naar een aantal aandachtswijken zijn gevloeid. Tegelijkertijd blijken ondanks die investeringen de problemen hardnekkig. Veel voorzieningen in aandachtswijken kampen met onderbereik, professionele onderbezetting, kortere openingstijden en hoge kosten (Rli, 2020; Veldboer, 2022). Hierdoor blijven voor de bewoners de omvang en de kwaliteit van de lokale voorzieningen – ondanks de extra middelen – sterk achter bij de sociale noden. En net als in rurale gebieden vertaalt zich deze ervaren schraalheid vaak in een sterk gevoel van verlies (vgl. MacDonald et al, 2013). Momenteel doen wij onderzoek naar dat bewonersperspectief in gebieden in de Metropoolregio Amsterdam. De eerste bevindingen wijzen in dezelfde richting.
We zien bovendien dat in steden de stimuleringsmiddelen vaak indirect zijn ingezet. Men verwacht verbeteringen voor de bevolking van aandachtsgebieden door extra impulsen in de economie of in de woningbouw. Maar hier liggen mogelijke contraproductieve effecten op de loer. De meest kwetsbaren in deze wijken ondervinden lang niet altijd de baten van de nabijheid van (door rijksgeld gestimuleerde) economische groeimarkten en van de (via stedelijke vernieuwing gestimuleerde) nabijheid van kansrijke mensen. Er is bijvoorbeeld een sterke neiging onder kansrijken tot vermijding en zelfsegregatie, waarbij hun keuzes vaak nieuwe segregerende voorzieningen stimuleren (Zukin 2014; Klinenberg, 2018; Hertz, 2020; Rli, 2020; Chetty et al., 2022b; Boterman & Van Gent, 2023). Een gekend voorbeeld is de schoolsegregatie in Amsterdam. Als kinderen van hoogopgeleide ouders naar de dichtstbijzijnde school zouden gaan in plaats van een ‘eigen’ school met veel soortgenoten verderop zou de schoolsegregatie met bijna 22 procentpunt afnemen (OIS Amsterdam & OSVO, 2022). De economische stimulering van steden heeft daarnaast als neveneffect een oververhitte vastgoedmarkt en arbeidsmarkt waardoor er een tekort is aan betaalbare woonruimte aan de onderkant, aan maatschappelijke ruimten voor voorzieningen, en een tekort aan bemensing van deze voorzieningen (Roele, 2022; Veldboer, 2022; Herter, 2023).
Al met al, is er meer dan genoeg reden om het beeld van arme ‘vergeten’ gebieden in de regio tegenover arme ‘geknuffelde’ aandachtsgebieden in steden bij te stellen. Het is verstandiger ze allebei op hun eigen merites te beschouwen. Hoe complex die regionale opgave is kan worden geïllustreerd met de wijkenaanpak.
Sleutelen aan aandachtswijken
Nog niet zo lang geleden ging bij (rijks-)interventies in aandachtswijken de aandacht vooral uit naar het sleutelen aan de bevolkingssamenstelling van wijken en veel minder naar voorzieningen. Dit mengen van sociale klassen door het combineren van koop-en huurhuizen in een buurt kan echter in het slechtste geval leiden tot ‘gentrificatieproblematiek’ c.q. verdringing en vermijding (Van Gent, 2013). In veel gevallen leidt het tot een langs elkaar heen leven, dat hoogstens gunstig is voor de leefbaarheid, maar weinig verandert aan het perspectief van bewoners die leven in armoede (zie o.a. Van Gent, 2013; Miltenburg, 2017).
Interventies in de woonomgeving kunnen echter wel degelijk een positief effect hebben op de ontplooiing van kwetsbaren. Prominent hierin zijn de Moving-to-Opportunity experimenten in de V.S. waar willekeurig gekozen inwoners uit aandachtswijken mochten verhuizen naar welvarendere buurten. In vergelijking met diegenen die achterbleven, waren verhuisde volwassenen vaak gelukkiger en kampten minder vaak met psychologische problemen en overgewicht terwijl hun jonge kinderen later 31 procent meer verdienden, vaker universitair geschoold waren en minder vaak alleenstaande ouders waren (Chetty et al., 2016). Ook in Nederland blijkt uit verhuizingen dat voor elk jaar dat men in een bepaalde regio opgroeit het latere inkomen met 2,7 procent meer gaat lijken op de leeftijdsgenoten aldaar (Ter Weel et al., 2019). De gevonden omgevingseffecten zijn vooral hyperlokaal. Het zijn de direct nabijgelegen woonblokken en voorzieningen die het sterkst met sociale mobiliteit samenhangen (Chetty et al., 2018). Het vervolgonderzoek van Chetty et al. (2022a, 2022b) laat zien dat de buurteffecten niet per se komen door de sociaaleconomische demografische samenstelling in de buurt maar waarschijnlijker door de sociale connecties die mensen hebben. Met andere woorden: het gaat er niet om dat er verschillende inkomensgroepen in een wijk samenwonen maar dat er daadwerkelijk sociale interactie tussen hen plaatsheeft. Gemengd bouwen heeft dus pas effect als het ook leidt tot sociale interactie (Steijn, 2023).
Het versterken van sociale interacties door sociale infrastructuur
Hier komt de rol van voorzieningen in beeld. Recentelijk wordt steeds meer gewezen op de sociale infrastructuur in wijken als mogelijkheid om sociale interacties tussen klassen te bevorderen. Centraal staan publieke en semi-publieke plekken in buurten, zoals bibliotheken, buurthuizen, winkels, cafés, recreatieve verenigingen en pleintjes, stoepen en parken (Klinenberg, 2018). Goed functionerende voorzieningen zijn volgens Klinenberg als ‘palaces for the people’; het zijn belangrijke pleisterplaatsen voor veerkracht, sociale vertrouwdheid en sociale cohesie (vgl. Hu, 2016; Klinenberg, 2018; Engbersen et al., 2020). Ze dienen als potentiële sociale stijgingsplaatsen door de overbruggende interactie tussen mensen in kansrijke en kansarme posities bij gedeelde interesses (Amin, 2002; Klinenberg, 2018; Chetty et al. 2022a; 2022b).
Naast het faciliteren van sociale interactie kunnen publieke voorzieningen fungeren als bron van informatie over de arbeidsmarkt en over instanties. Professionals en vrijwilligers actief in deze voorzieningen kunnen daarnaast signalen over bewoners in kwetsbare posities doorgeven aan specialistische organisaties. Ook fungeren laagdrempelige buurtvoorzieningen idealiter als aanjager van talent. Ze hebben een rol bij het werken aan kennis (o.a. taal, internetkennis) en vaardigheden. Niet voor niets omschreef Wessendorf (2022) de bibliotheek als ‘moeder’ van veel migrantenkinderen die opgroeien in kansarme gebieden.
Voorzieningen in de sociale infrastructuur zijn tegelijkertijd meer dan de gebouwen en de ruimtelijke inrichting ervan. Ze worden in sterke mate ook ‘gemaakt’ door actieve buurtbewoners en professionals. Deze buurtactoren zijn als het ware de dragers van de sociale infrastructuur. Of misschien beter gesteld, de sociale infrastructuur bestaat voor een belangrijk deel uit mensen (vgl. Kuoppa en Kymäläinen, 2022). Dit wordt nauwelijks onderkend in veel studies en rapporten gericht op het versterken van de sociale infrastructuur. Het gaat veel over het delen van ruimten van instellingen die gevestigd zijn in de eigen buurt, zoals zorginstellingen, scholen, en kerken. Om mensen echt verder te kunnen helpen is investeren in het professioneel kapitaal in de sociale infrastructuur echter minstens zo belangrijk.
In een kleinschalig kwalitatief onderzoek onder professionals werkzaam in de sociale infrastructuur van aandachtswijken in Zaanstad en Amsterdam (Huwae et al., 2023) was een van onze terugkerende bevindingen dat het werk volop knelt in deze voorzieningen. De professionals kunnen met name door onderbemensing niet alles doen wat ze zelf nodig achten om bij te dragen aan sociale mobiliteit. Met uitzondering van sportvoorzieningen, was dit een constante in de verhalen van professionals. In een adem werd dit ook verbonden met een ontoereikende staat van de gebouwen. Er zijn volgens de professionals te weinig kleinschalige, betaalbare, nabije collectieve voorzieningen die toegankelijk zijn en waar uiteenlopende groepen zich thuis voelen. Deze verschraalde omstandigheden betekenen echter niet dat de professionals bij de pakken gaan neerzitten. Veel professionals toonden een sterke ‘moving towards clients’ houding, zoals beschreven door Tummers (2015). Dat houdt in dat zij hun uiterste best doen om met de beperkte middelen hun werk zo goed als mogelijk uit te voeren en zo ontmoetingen en ontplooiing van burgers te bevorderen. Desnoods maken professionals bij dit soort compensatie-strategieën gebruik van eigen middelen, zoals het maken van overuren of de inzet van het eigen netwerk.
Versterk publieke voorzieningen over de hele linie, maar gericht
Wat we al met al zien is dat zowel in aandachtswijken van de stad en op het platteland sterk sprake is van een publieke onderinvestering, maar dat deze verschilt per gebied en tussen mensen. Gerichte investeringen zijn nodig, waarbij niet zozeer naar een platte gelijke verdeling tussen regio’s moet worden gezocht, maar telkens fijnmazig moet worden gekeken hoe de grootste impact voor de grootste groep kan worden bereikt. In rurale gebieden is het bijvoorbeeld nodig voorzieningen slim te combineren op met de auto of met de bus goed bereikbare locaties en daarnaast om docenten veel bewuster te maken van patronen van onderverwijzing. Populair gesteld hebben bewoners van rurale regio’s baat bij een betere dekking van ‘bieb, buurthuis, bus en bewuste doorverwijzing’, terwijl in de arme delen van de stad een betere dekking zich dient te richten op ‘bieb, buurthuis en beroepskrachten’. Daarnaast is in stedelijke gebieden nadrukkelijk aandacht nodig voor functionele ontmoetingsruimten tussen sociale klassen. Met name plaatsen die regelmatige en langdurige interactie op basis van gedeelde interesses tussen sociale klassen bevorderen zijn hiervoor kansrijk (Amin, 2002; Klinenberg, 2018; Chetty et al., 2022a; 2022b). Dergelijke gerichte investeringen zijn nodig om onwenselijke verschillen tegen te gaan die zich voordoen in zowel kansarme wijken in grote steden als in regio’s aan de rand van het land. Regionaal beleid kan daar zeker een verschil in maken, maar alleen als het via gedifferentieerde werkwijzen de mensen bereikt die het probeert te helpen.